中國大陸土地出讓制度：變遷、問題與影響

An Analysis of the Change, Problems and Impact of the Land Transfer System in China

柳金財(Liu, Chin-Tsai)

《展望與探索月刊》 10卷2期 (2012/02) Pp. 28-50

摘要

本文的研究目的主要是探討目前中國大陸土地出讓制度，瞭解其制度變遷內涵、衍生問題及影響。自分稅制實施後大陸的中央與地方關係形成「財權上收、事權下放」的權力配置格局，嚴重造成地方財政短缺。地方政府基於「經營城市」目的主要係以地生財方式獲取土地出讓金，此已然成為地方政府的「第二財政」，用於彌補財政支出缺口及為城市開發建設提供融資支持，以促進經濟發展。這產生地方政府機會主義及短期化行為，試圖藉高速增長的經濟發展績效轉換成有利於政治職位升遷。土地出讓制度的設計主要是利用土地儲備中心徵收農用地，利用「低價徵收、高價出讓」在徵地與賣地間獲取鉅額的土地收益，提供良好的城市基礎設施與公共服務，降低資本流入成本以吸引外資。然土地出讓制度之實施產生諸多問題及後遺症，包括政府行為短期化、形成不具穩定性及可持續性的財政收入、降低國家宏觀調控政策效果、影響經濟轉型升級、降低土地資源使用效率、房價上漲及加速城鄉差距及收入差距、政府財政風險與企業財務風險可能共同轉化金融風險、及嚴重影響國家糧食安全。儘管目前大陸政府採取嚴格土地管制措施，但其成效似乎有限。因此若要規範地方政府徵地行為實有必要改變目前地方官員政績升遷模式、財政轉移支付制度及地方政府由投資型角色轉換成服務型角色。

關鍵字

地方政府 ； 經營城市 ； 土地徵收 ； 土地財政 ； 土地出讓金