中介空間：台灣社會住宅的制度與權力分析

從分析制度與權力之間雙向的動態關係出發，本研究以社會住宅為案例，並且從以下三組的問題出發：首先，為什麼1990年代台灣的住宅危機後，政策最終會轉為創立了社會住宅制度？制度變遷的過程如何發生？如何形塑了當前的行動者關係？其次，2016年以後的制度推行過程中，有哪些行動者參與其中？合作與衝突如何展開？對制度產生什麼樣的影響？最後，不同都市之間的社會住宅制度有什麼差異？這些差異如何出現？對行動者的策略產生什麼影響？建立在制度論與都市政權理論的基礎上，我以策略行動場域進行修正，補足微觀層次的集體行動與鉅觀層次的國家與都市關聯，並且以包括政府檔案調閱等歷史文本、訪談與田野調查等方法為主進行研究。首先，隨著制度變遷時序的開展，住宅政策出現了長期的政策研擬與短期的危機因應的兩面性，形塑了後續行動者施展權力關係的依據。1990年代中後期的空屋率危機，推動政府進行長期政策研擬，同時消化餘屋成為重要的短期方案；政黨輪替後社會福利領域的專業者與政治菁英的結盟，在長期政策上首次產生社區居住、社會住宅與居住權的概念，雖然無法進一步落實為可行的短期方案，然而原本以輔助購屋為重的住宅補貼方案，逐漸轉向推動有條件限制的輔助租屋方案。二次政黨輪替後，2008年前後高房價的住宅危機，透過都市社會運動、社會福利運動與部分政治菁英的結盟，在選舉政治的機會下促使社會住宅不再只是長期政策，也成為實際推行的短期方案選項之一，並且在其後藉由不斷打擊輔助購屋的方案而取得穩固地位；倡議團體除了與政治菁英結盟、以及動員民間發起社會運動，更深化與官僚體系的合作，持續把握選舉政治的機會，最終從地方政府回到中央，使得社會住宅成為受到跨層級政府官僚認可的重大政策，與政策上進一步的修正。制度與權力在時序的開展下得以藉由長期與短期的制度安排而相互穿透，最終建立起中央與地方政府的土地、資金等資源的長期分攤、政府與非政府組織的審議等模式，並且鄰里有產權者的反抗更成為受到認可的壓力與推動者安排策略的對象。其次，2016年後，以地方政府層級為主對社會住宅制度推動的行動者關係做出分析，我歸納出空間政治權力與地方產權關聯的兩大關係，透過決定社會住宅空間形式的權力、以及社會住宅基地所在地方有產權者的影響能力，勾勒出政府部門、非政府部門（包括倡議團體、專家學者、建築師以及里長和議員等民意代表）以及市民部門（包括有無產權與是否具弱勢身分等差異）的分布狀態。跨部門之間有著多重的在位者－挑戰者關係，在空間政治權力上透過不同的合作關係影響集體行動的策略和能力，在短期快速推動的前提下，網絡鑲嵌關係為主的倡議團體與專家學者即便有著彈性合作的優勢，在與政府協作最深的情況下也要面對最多矛盾，加上契約關係為主的建築師只有有限的彈性合作能力，提供了以中心化權威關係為主的鄰里代表發揮有產權者影響力的機會，帶來顯性與隱性的影響並改變了社會住宅制度推動的方向，部分維護了有產權者的優勢，同時使得現階段的社會住宅對於弱勢身分越複雜、越難以進入一般租屋市場者的照顧效果有限。最後，以都市為分析層次，我以2016年以後的時期為主要的橫斷面，比較台北市與桃園市在制度推動上的差異。在國家場域確保資源與整體規則的基礎下，提供都市場域自行決定地方層級的辦法、興辦計畫與溝通手段的機會，進而產生不同的目標，標榜不同的照顧對象，以及參與機制的安排等，配合個別都市的發展或再發展策略。由此，兩個都市產生各自的都市政權模式，台北市的多邊結盟形式，產生較為去中心化與鼓勵彈性合作的效果；桃園市則有著多組的雙邊結盟形式，以及較為中心化與鼓勵頭人快速決策的不同效果。台北市除了較長久的推動經驗外，在相對彈性的合作關係下還有著能讓多數行動者現身的公聽會，促使衝突能夠公開化、發展多樣的行動方式，以保守社會運動形式出現的反對者採取再造社區的策略，依循著公聽會場合的秩序提出相對能計算的訴求，在動員過程中訴諸社區與集體的回饋，在普遍的訴求中又有著社區性的差異；桃園市則以非公開的個別協商方式，促使政府與鄰里的政治頭人以人格化的方式，依其意志評估訴求合理程度以及裁示接納與否，也更難以訴諸集體和社區利益和產生反對力量的動員過程。台北與桃園兩個都市展現不同的權力生成過程，以及由都市到中央反饋的制度創新效果，台北市出現更多樣的行動、同時初步地將這些行動制度化與產生追求平衡的創新；桃園市則是讓反對者難以集結與匯聚其力量，讓制度推動的進度可以更加快速。本研究結論認為在社會住宅制度成為重大政策的當前推動階段，倡議團體、專家學者、建築師與鄰里代表等中介者才是推進制度變革的主要動力，基於其既是在位者、又是挑戰者的權力關係節點，發展出多樣且機巧的各種中介行動實作來影響制度。中介者的能力受到行動者與其體系的兩層次影響，能夠發展包含正式與非正式的彈性合作關係，同時促成更為去中心化的體系運作方式，都將有助於中介行動與制度創新的出現，並且進一步影響原有制度的資源配置、促成新的行動者關係與實作策略，層疊而逐步地穿透制度並導致變遷的結果。政策建議上，本研究因應現階段社會住宅已有初步興建成果後提出以下三點：首先，應釐清無論國家與個別都市場域中的住宅政策與社會住宅制度目標，例如將無涉或不符社會住宅的目標剔除與重新分配資源，或如提供給照顧對象的安排與其真實的居住需求之間的落差如何消弭、且若照顧對象過多而難以盡善時更應考慮不同政策工具的搭配與建立階段性目標，此外更應將未受規範的政治過程與回饋機制建立程序或實質的標準。其次，應逐漸完善社區參與的各種安排，盡早將社會住宅基地周邊的社區納入參與機制中，對社會住宅的內涵與形式有更多理解，社會住宅最基本的目標如可持續的社區發展與社會融合才可能達成。最後是內部治理單元的建立，住都中心在建立初期就應確立推動社會住宅時的核心目標，減少未來再次修正的成本，並且完善如針對不同社會位置者的租金、居住環境與社區支持網絡等基礎調查的能力，未來推動相關變革與改善都市生活的不平等時才有必須的基本認知。

關鍵字

社會住宅；新制度論；都市政權；策略行動場域；中介行動

並列摘要

Based on the dynamic relationship between institution and power, the research focused on social housing in Taiwan as a case study and digged into the following three sets of questions: First, why did housing policy eventually turned into social housing after multiple housing crises in Taiwan since the 1990s? How does the process of institutional change unfold? How does it shape the current relationship between collective actors? Second, who are the actors in the institutional process after 2016? How do cooperation and conflicts arise? What is the consequence of the foregoing process? Finally, what is the difference of social housing institution between different cities? How do these differences emerge? How do different cities and its social housing institution impact on actors’ strategic action? Built upon neo-institutionalism and urban regime theory, I revised it with the insight of strategic action field, combining with different research method including historical research, interview and fieldwork. First, in Chapter 2, I pointed out that the institutional change pattern of social housing is based upon the duality of long term policy and short term project, different crises and polity changes shaped both the endogenous and exogenous shock, and gradually established a niche for tenant-support policies and projects. Second, In Chapter 3, I pointed out that during the institutional process the actors’ relationship is shaped by both political power over space and ownership relation over place, re-categorized actors into government sector, non-government sector and resident sector. Different relationships of cooperation shape the possibilities and limitations of their action, while also make homeowners and its ideology could reassure its advantages over institution. Finally, in Chapter 4, I pointed out that with the support of resources from state field, different cities transform the institution to support its development or re-development goals. Different cities emerge a multilateral or bilateral alliance model, resulting a community or headman type of strategic actions, and different outcome of institutional creations. In conclusion, I emphasized on the collective action and capacity of brokerage, for its ability to constantly reshape institution, as a node of power relation the brokers creatively manuevre in the field, while the relation to other actors and the systemic relation both affect its capacity. With the work of the brokers, the institutional creation and temporary balance as well as new projects could be achieved, changing resources and practices, eventually resulting the layering and penetrating of institutional changes. For policy suggestion, I tackled on three issues. First, both state and cities should clarify the goals and means of the institution, regulating both policy and political process with basic standards. Second, the institution should provide sufficient community involvement, combining not only residents in social housing but also surrounding local residents, in order to achieve the goal of sustainable community development and social inclusion. Finally, the newly-organized National Housing and Urban Regeneratation Center, which could serve as an internal governance unit, should assure the foregoing suggestions from the beginning, and improve the capacity to investigate the living conditions of everyday people in order to reduce the inequlalities in urban life.