我國地方自治立法權之研究

蔡志昇

指導教授 ： 黃人 傑

國立臺灣師範大學/教育學院/政治學研究所/博士(2003年)

摘要

我國係單一國，適於我國之地方自治定義應指：國家特定區域內的人民，基於國家授權，或依據國家法令在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內的公共事務的一種政治制度。
政府遷台後，我國地方自治的重要演變歷程，綜合學者見解、史實發展與本研究詮釋彙整，可簡要地概分為「行政命令時期」、「法制化時期」及「精省改革時期」等三個時期。
地方自治的內涵包括團體自治與地方自治，前者性質上屬於法律意義的自治，而後者則為政治意義的自治；至於地方自治本質理論，先後有固有權說、傳來說、制度保障說、人民主權說與新固有權說等，而自大法官釋字第三八○號標舉「憲法制度性保障」概念後，其後釋字第四一九、四九八、五五○及五五三等四號解釋，均明文指出：「地方自治為憲法所保障之制度」，惟未指明其「核心領域」內容為何？
德國Rolf Stober教授認為地方自治團體高權內容應當包括：領域高權、人事高權、財政高權、行政高權、計劃高權、自治規章高權、行政高權，合作高權、資訊暨統計數字高權等，學者陳文政等更進一步將其中「自治立法權、自治行政權、自治財政權、自主組織權及自主人事權」界定為「地方自治之核心權」，而將「領域權、計畫權、合作權、自訊與統計權及其他權等」則定為「地方自治之廣泛權」。
本研究認為：針對「地方自治之核心權」此一範疇，憲法及法律應容許地方自治團體就自治事項享有一定之自主權限，賦予地方政府可作「上乘條例」與「橫出條例」規制之權限，前者係指自治條例基於與國家法律同一目的，就相同之對象時，自治團體得訂定較國家法令更為嚴格規範之條例，作更嚴格之管制；後者則謂在與國家法令具有同樣規範目的的情況下，基於法律授權得對國家法令規定以外的事項，另行以自治法規加以規範。
各國地方政府可概分為「憲法授與」、「法律授與」及「命令授與」等三種方式，以我國而言，自一九五○年四月以「行政命令」頒布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，至一九九二年五月總統公布第二次憲法增修條文第十七條，落實「省縣自治法制化」為止，是實施「命令授與」方式，採取「概括一次授與方式」；其後歷經「自治二法」、「地方制度法」及立法院三讀通過「地方稅法通則」及「規費法」等以迄於今，是為「憲法授與」及「法律授與」兼具時期，採用逐次授與方式，以普通法將授與地方政府之事權分別列舉。
我國中央與地方立法之劃分，本研究參酌修訂學者見解後，將其區分為：「中央專屬立法權」、「競合立法權」、「中央大綱性立法與原則性立法」、「地方專屬立法權」等；而在地方立法權歸屬問題則認為地方議會可以制訂「自治條例」，依據國家授權，自行處理固有事項及委任事項；而地方行政機關則有包括訂定「自治規則」與「委辦規則」兩項法規制定權，因此，地方立法權當然分屬地方議會及地方行政機關所享有。
地方立法權無論自理論或實定法規定而論，均有其界限存在，可
區分為三種層面討論：首先，在內部界限方面，包括事務管轄上的界
限、作為「法律」的自治立法的界限，以及作為「地方性法律」的界限；
其次，在外部界限上，國家法律為其行使之外部界限；再則，所謂適
用界限即通稱之自治法規之人、地、時的效力問題。
日本法律先占理論不論就其意涵、提供之地方法有無牴觸國家法律之判斷指標、後續檢討反省聲浪的起因，及其近年的修正現況，均值得我國作為借鏡參考。目前其理論已肯認地方自治團體除得訂定「橫出條例」，不產生牴觸國家法律外；且為保護環境、防治公害、維護住民之健康，應容許地方制定較國家法律為嚴格之「上乘條例」，才能使自治條例合憲合法，使地方自治發揮應有之實質功能。
針對地方自治立法權本質之爭議，本研究主張為行政權與立法權兩者兼而有之的「兼有說」或「折衷論」。其中自治條例具有「立法權」性質，無須適用行政程序法，且得涉及人民權利義務之創設、剝奪或限制；而自治規則、委辦規則與自律規則則具有「行政權」性質，必須受到法律保留原則之監控。
目前地方自治法規名稱紊亂，且易與中央法規標準法及行政程序法體系混淆、整合接軌不易，解決辦法有三項對策：上策─訂定「國家法規標準法」，內含「中央法規標準法」及「地方法規標準法」整合國家法規體系；中策─另訂「地方法規標準法」，統合地方法規標準，然需注意與中央法規位階與效力之釐清；下策─參考內政部前議及學者建議，為簡化地方自治法規名稱，凡經地方立法機關制定之自治條例，不管規範通稱或是法制用語，亦不論地方自治團體層級，均通稱為「自治條例」，在自治條例前冠以各該自治團體名稱，刪除「法規」、「規程」及「規約」等法制用語，避免法規分類與定名之混亂；而由地方行政機關自行訂定者，同樣不論地方自治團體層級均通稱為「自治規則」；惟在法制用語方面，若屬自治事項，仍稱自治規則，若係委辦事項，則稱為委辦自治規則，簡化法規定名種類外，同時亦能收到釐清法律責任與效力之功效。
省察當前自治法規效力困境產生之原因，主要源於：上下位階法規範垂直從屬關係之律定問題、各平行法規範之間相互整合順利接軌問題及行政命令種類繁雜、法律位階效力難以釐清等問題。
在中央法規標準法與行政程序法整合方面，本研究認為：授權（委任）命令相當於法規命令、職權命令可具法規命令性質或相當於行政規則；至於自治法規與中央法令之位階關係，依據憲法、地方制度法及行政程序法等相關法制規定，並參考專家學者之卓見，本研究認為：我國地方自治法規與中央法令之位階關係應為：
憲法（大法官解釋文＞憲法增修條文＞憲法本文）＞法律（地方制度法）＞中央法規＞委任命令＞自治條例（上級自治團體＞下級自治團體）自治規則＞（上級自治團體＞下級自治團體）＞職權命令、行政規則＞自律規則、委辦規則。
最後綜合本研究全文研究內容，針對現行地方制度法及地方立法權若干重要部分，提出本研究之地方制度法條文修訂建議，希冀本研究之粗淺成果，能提供學界交流或業管單位持續精進地方制度與地方立法權之參考。
關鍵字：地方自治、團體自治、住民自治、制度保障、自治條例、自治
規則、委辦規則、自治法規、法律競合、上乘條例、橫出條例、法律先占理論、地方自治立法權、層級化保留體系、地方政府事權授與。

關鍵字

地方自治 ； 制度保障 ； 自治條例 ； 自治規則 ； 地方自治立法權 ； 法律先占理論

參考文獻

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