台電公司與民營電廠(IPP) 購售電合約法律問題之研究—以購電價格之調整為核心—

本文從台電公司獨特之供電任務背景出發，說明民國70年代國家電源開發任務受阻，導致提供人民基本生存需求的供電任務失靈，國家為善盡對人民的生存照顧義務，民國80年代遂開放民營電廠加入供電任務之行列。屬於公部門一環之國營電力事業台電公司除了執行供電任務外，同時也配合開放民間申設發電廠政策躉購IPP業者所生產的電力，並與9家IPP業者締結購售電合約，以公私協力之方式分工合作執行電業法上所賦與之供電任務。後續因電價調漲的民生議題，台電公司與IPP業者間懸而未決之購電價格不合理的爭議浮上檯面，也衍生出購售電合約公私法屬性、購電價格之調整、發電業之公用責任、公營事業轉投資之公司治理、公平交易之聯合行為等值得探究之多重法律問題。其次探討台電公司與各IPP業者簽訂之購售電合約具有因應國家用電需求，穩定國計民生之公益目的，且締結程序、購電費率與私法自治原有所扞格，則兩個外觀均為私人形態所締結之契約，其屬性依學說與實務所採行政契約與私法契約區分標準，仍無法被解釋為行政契約，購電價格則可以民法之誠信原則及情事變更請求法院調整。惟本文另以公用事業的角度觀之，認為開放民營發電業簽訂購售電合約涉及公益色彩非常濃厚並帶有強烈之行政目的，其目的亦在確保供給現代人民生存照顧給付的電力能夠獲得滿足，IPP業者所提供的電能又係整體電力系統不可或缺之容量，如購電價格(費率) 之設計追溯至電業法維持「合理電價」，增進「公共福利」之此一上位概念，台電公司與IPP業者係共同執行電業法上之義務，應認與公共利益之維護有重大關係，並非單純能以一般營利為導向的商業合約視之，而嘗試將購售電合約類推為行政契約，並以行政程序法第146條之規予以調整。又探討國家對於供電任務下有關電業購售電履約爭議行為之監督機制，嘗試以國營事業主管機關、電業主管機關、公平交易主管機關等身分對於購電價格予以調整。另本文認為開放民間申設發電廠政策與購售電合約之結合，係公私協力或公私夥伴關係之一種類型，並不構成實質上的發電市場，故公平交易委員會認定之聯合行為處分，似有違誤。結論認為IPP業者的角色與功能屬於國家基礎建設，攸關國計民生與經濟發展甚鉅，其營運直接影響廣大公眾，屬於管制行業，遇有購電價格爭議尚無規定可供規範，任由私人考量自身之利益或謀求其最大利益，尚有違反目前電業法維持合理電價，增進公共福址立法意旨；且台電公司向IPP業者購買公共服務，締結購售電合約，尚明文授權規定，故目前的電業法是一部規範缺漏不足之法律。另建議參考國家收購再生能源業者電能之法制，以改進目前之不足，期盼能助益行政實務上於公私協力契約及民間參與公共建設領域運作時之參考。