A Survey on Canada's Immigration Policy

加拿大移民政策之研究

姜家雄(Alex Chiang)

《加拿大研究》 2期 (1998/03) Pp. 191-220

https://doi.org/10.30378/CS.199803_(2).0006

摘要

受到經濟自由化與全球化的影響，移民問題與貿易、人權、環保等問題一樣，逐漸成為國際關係競技場中的議題。加拿大是世界上少數幾個對於永久移民擁有積極計畫的國家之一。本文將焦點放在加拿大自1945年以來移民政策的一些重要面向及其所代表的含意。
加拿大是一個由移民所組成的國家。而大部份的移民在十九世紀到二十世紀前半來自歐洲，目的在躲避貧窮與宗教、政治上的迫害。一九六○年代個人本身條件的優劣與否取代國家來源作為接受移民的主要考慮。自二次大戰結束，加拿大每年接納的移民與難民人數佔其總人口的0.5％到1％。加拿大聯邦政府在一九九○年代設定每年接納250,000移民，使其成為全球接納移民比例最高的國家。
美國與加拿大為全球接受移民的主要二個大國，均歡迎具有技術與資金的人才移入。然而，對移民者而言，他們多半視加拿大為美國之後的第二選擇，許多移民至加拿大的人以定居美國為最終目標。自1851年到1951年，每100位移民到加國的人中有80位又再移出；1951年後，每百位移民當中仍有約半數的人離開加拿大。美國移民政策及由加至美移民定居的加拿大人數目影響加拿大移民的需求與供應，而彌補對美國流失的專業技術人才便成為加拿大移民政策的一項核心問題。另一方面，因移民人數與加拿大失業率及其他經濟指數相互關連，故一九六○年代早期、一九七○年代中期與一九八○年代初，加拿大均因經濟不景氣而縮減移民數目。
1949年加拿大設立移民局（the Department of Citizenship and Immigration），1952年移民法的實施使得加拿大擁有正式的移民政策。然而，歧視與種族偏見的現象仍持續存在，直到1962年才加以修正。新的移民政策以專業技術、家庭團員與人道考量作為接受移民的指標。1967年，加拿大實行「積分制度」（point system）來挑選移民。
過去三十年來，加拿大移民計畫的目標一直都放在使家庭團圓、保護難民與促進加國經濟發展上。自1967年起，加國政府便使用三種政策工具來處理移民問題，此三工具分別為積分制度、年度移民計畫（annual immigration plan）、移民種類（immigrant class）。
積分制度以教育程度、工作經驗、個人特質、市場需求技能、英法語流利度、年齡、定居地點、預定工作機會作為評量的指標，標準隨著不同時期的經濟需求而做調整。1991年，魁北克另定一套積分制度來接受移民以符合當地的特殊需要。積分制度對於准許移入加國者之職業類別造成影響，使得加拿大傾向於吸收專業技術人才而減少了無技術工作者的進入。
依1976年移民法規定，聯邦政府必須在每年11月1日向國會提出次年的移民接受人數，此數目乃是聯邦政府在諮詢加國各省的需求後所訂。1991年簽訂之加拿大－魁北克移民與外國人暫時入境協定（Canada-Quebec Accord Relating to Immigration and Temporary Admission of Aliens）使得魁北克得自行決定其移民與難民政策，但家庭團圓與加國境內難民承認要求方面除外。年度移民計畫包括了對於年度移民總數與各個不同移民種類的人數之規定。
1976年移民法將移民分為三種：家庭類（family class）、獨立移民（independent immigrants）、難民（refugees），以符合加拿大移民計畫之家庭團圓、提昇經濟發展與保護難民的三大主要目標。
家庭類移民申請者必須有近親為加國國民或永久居民，且能提供足夠財力上的支援，而此種財政支援責任從一到十年不等。
獨立移民申請者的准許則是依據積分制度來加以評量。各個類別的最低錄取積分為：投資者25分、企業家25分、親人（子女、兄弟、甥姪等非家庭類移民者）65分、技術工作者70分、自行雇用者70分。
加拿大希望引進商業性的移民之商業專門知識與技術貢獻於國內經濟、文化與藝術之上，並能創造國內的工作機會。商業性移民分為具豊富經驗的企業家、雄厚資本的投資者與自行雇用者。
在難民方面，一九三○年代加拿大對移民限制甚嚴，拒絕接受猶太移民，但到一九四○年代則情勢改觀，加拿大並且成為1951年聯合國難民公約及其1976年議定書的簽字國。1976年加國移民法中，加拿大在其年度移民計畫中另設立難民入境的百分比。大致上難民分為三種：遭受種族或宗教與政治迫害的傳統難民、中南半島難民、政治犯或受壓迫者。
往年家庭類移民佔加拿大移民的大部份，近年來則有所改變。1994年家庭類與獨立移民數量大致相等；1995年後，加國移民政策傾向於接受經濟性移民（技術工作者、投資者、企業家及自行雇用者），而此種現象應會持續到下一世紀。
過去三十年，加拿大移民政策有二大明顯變化：一為移民來源國的組成方面，一為移民者的職業結構上。
一九二○年代，加拿大並未追隨美國實行移民配額制度，但其設立了移民種類的接受優先順序，主要以移民者所來自的國家為考量：英國人、優先者（美國人及西北歐人）、非優先者（中、東歐人）、限制者（義大利人、希臘人、猶太人）。1962年起，則改以個人本身條件優劣為評量指標。一九六○年代以前，來自歐洲的移民佔了絕大多數，之後則有大幅下降的趨勢，而亞洲移民取代歐洲成為加拿大移民主要來源。一九九○年代移民多來自香港、印度、中國、台灣及菲律賓。此種現象的形成有下列解釋：
1. 加拿大的移民政策與美國的配額制不同，一直維持著自由化、彈性與積極等特性。
2. 加拿大移民來源國的變化反映出加國經濟重心轉向亞太地區的趨勢。
3. 歐洲國家在歷經經濟國際化與全球化的成長後，已從移民輸出國變為移民接受國，加拿大只好另尋技術人力與資金來源
在移民職業結構方面，亞洲國家不僅是加拿大的主要移民來源，更是其商業移民與技術性人力資源的主要供應者。1967年後之積分制度、年度移民計畫與移民種類政策均是在於增加此類移民的比例，而事實亦證明加拿大的政策是成功的。
總而言之，加拿大的移民政策已步上軌道，達成其所設定的三大移民目標。政策不但符合加拿大的國家利益，且未對國內外造成任何不良反應。就移民政策而言，加拿大已形成一良好的外交政策。