Australia - Indonesia Relations: The Case of East Timor

從東帝汶問題看澳洲與印尼關係

卡爾‧賽爾(Carlyle A. Thayer)

《澳洲研究》 2期 (2001/01) Pp. 153-178

https://doi.org/10.30414/TJAS.200101_(2).0005

摘要

本文將從東帝汶的情況來檢視澳洲與印尼關係。東帝汶問題已使兩國雙邊關係惡化，並導致兩國在一九九五年十二月所簽訂維持安全協議（AgreementonMaintainingSecurity，縮寫為AMS或維安協議）中止，同時也使人質疑澳洲的「軍事外交」的角色或將與印尼交往做為塑造與影響印尼事務手段的作法。最後則是對未來澳洲與印尼關係以及對東亞安全的衝擊加以預測。
維安協議是澳洲前工黨總理基挺（PaulKeating）在宣佈聯邦選舉前夕公諸於世，一方面是由於該協議是基挺政府在未經國會監督下秘密與印尼協商達成協議的，一方面由於該約是與一個曾經以武力強佔東帝汶的政府簽訂的，因此在澳洲國內引起爭議。一九九六年三月聯邦選舉結果工黨失敗，由自由黨的霍華德(JohnHoward）出任聯合政府的總理。新外長唐納（AlexanderDowner）確認新政府對維安協議的支持。他指出澳洲政府將在維安協議的基礎上建立與印尼的合作。一九九七年下半年聯合政府所公佈的第一次戰略評估報告澳洲戰略政策（Australia’sStrategicPolicy）中稱「印尼是我們在東南亞最重要的戰略關係。雖然（澳洲）國內對印尼軍方在國內安全的角色，尤其是東帝汶問題，使澳洲處理與印尼的防衛關係有些複雜，但是我們需要避免使此一重要戰略關係變成單一事件的人質。與印尼在各問題的合作將使我們對包括人權在內的印尼事務有寬廣的影響力。」儘管如此，一九九九年一月澳洲對東帝汶的政策做了歷史性的轉變。霍華德總理寫信給印尼總統哈比比（B.J.Habbie）建議從長遠的角度來看為使東帝汶問題達成和解最好的辦法是未來在東帝汶自治一段時間之後舉行自決。在這段過渡時期澳洲政府將不會改變其承認印尼對東帝汶擁有主權的立場。澳洲政府之所以做此重大政策調整主要是認知到印尼正從威權統治過渡到民主政治。卅多年來蘇哈托（Sullarto）政權的威權統治的垮台是澳洲一勞永逸地解決東帝汶這個持續困擾澳洲與印尼雙邊關係的頭痛問題的難得機會。
不過，儘管澳洲官員對印尼官員一再重申對澳洲言印尼遠比束帝汶來得重要，但是東帝汶問題在可預見的未來仍將是主控澳洲與印尼關係的重要變數之一。選出新的民主政府並未解決印尼所面臨的問題，同樣地這也不意味著澳洲與印尼關係將會改善。印尼新政府必須處理如何將軍方（TNI）置於文人的控制之下以及如何使ml退出政治的棘手問題。另一方面，澳洲與印尼關係並未因東帝汶危機而遭到無法挽救的破壞，未來兩國關係將絕大部份決定於誰當選印尼下一任總統以及印尼人民對選舉程序合法性的觀感。在印尼有些贊成改革的人反對軍方在東帝汶濫權，指責他們行為過分，也有冷靜的人瞭解澳洲介入東帝汶問題並不是基於商業利益或領土企圖。因此，澳洲與印尼新民主政府兼有共同的戰略基礎，雙方都希望印尼與東帝汶政治穩定。
澳洲在東亞事務的角色已因東帝汶事件陷入窘困之局面。而且，重建東帝汶的代價不貲，且將繼續增加。澳洲已是其最大的援助國。但是，在此一地區最主要的責任將會由葡萄牙和聯合國承擔。很明顯的是維持在東帝汶維和部隊日常運作將會需要更多費用，這將可能犧牲澳洲軍事現代化的計畫以及參與軍事事務革新的努力。儘快讓聯合國維和部隊接手是符合澳洲的國家利益。同時，短期內澳洲不宜對東亞事務過於積極，因為澳洲是個中型國家，資源有限。與印尼修復關係以及促使印尼完成穩定民主政權轉移都需要龐大的官僚精力與資源。再者，澳洲軍事介入東帝汶將迫使澳洲重新思考當前的國防戰略。