存款保險之承保風險管控法制研究

存款保險機制係金融安全網（Financial Safety Net）之一環，存款保險與中央銀行等安全網之機制目的相同，即在促進金融市場之穩定發展。金融安全網機制必須考量道德風險以降低該金融安全網之成本及風險，近年來國際上均將存款保險機制由過去之支付者（Pay Box）改為或趨向於風險或損失管控者（Risk Minimizer, Loss Minimizer），如何使存款保險機制搭配有相當之承保風險管控機制，為設計存款保險機制必須重視之核心課題。尤其，我國存款保險機制係屬強制投保，所有吸收存款之金融機構，均應加入存款保險，此使我國存款保險機制無從選擇適格之要保機構以簽訂存款保險契約，於此情形下，存款保險機制必須對加入存款保險之金融機構為有效之承保風險管控，否則，將形成存款保險公司財務負擔及導致全民負擔該損失之風險。再者，金融控股公司設立以來，非吸收存款之子公司可能將相關風險移轉至吸收存款之子機構，此乃使存款保險機制負擔風險之壓力增加。又我國農業金融法實施之後，農業金融監理機構將由財政部改為農委會，農委會雖已積極建立監理體系，然其金融監理之經驗較為薄弱，農業金融機構之財務體質較諸大型機構亦屬較為弱勢，農業金融機構之監理涉及政治層面亦較強，此亦可能導致存款保險機制負擔更大之風險。基於前述之理由，必須對存款保險之承保風險管控法制為積極之改造，否則，將形成我國政府財政之重大負擔。本文基於前述之理念，乃探討下列問題並獲初步之結論：一、承保風險管控原則之確認；本文依存款保險機制之原則、各國存款保險之立法例及國際組織之建議，推論我國應建立有效之存款保險「承保風險管控機制」。二、資本及非資本面之管控機制：承保風險管控機制係針對要保機構資本及非資本面之財務業務為有效管控，就資本面而言，必須建立立即糾正機制（PCA），以避免行政金融監理之容忍而導致金融機構問題或金融危機。我國亦應考慮非資本面之金融機構管理機制，由美國與加拿大之經驗觀之，就金融機構不健全財務業務行為，應訂定安全健全經營準則，並就該準則之訂定方法、內容、實施方法及未來之法源依據為建置。三、對金融控股公司之風險管控：金融控股公司設立後，將形成子金融機構間風險之移轉，若不當經營者將風險移轉至吸收存款之金融機構，將導致前述之風險擴大問題，如何控制此等風險移轉及風險擴大問題，必須強化金融控股公司及其所控制之子公司之義務與責任。四、風險查核權限，存款保險機制必須由存保公司獲悉及評估要保機構之風險，此包括定期查核、異常查核及實地查核等基本風險管控之查核機制。五、罰則之強化：存款保險機制除前述之風險管控規範外，該等規範必須以責任追訴體制為防線，以促使要保機構或其控股之金融控股公司遵循前述之規範。行政罰鍰及刑事責任追訴為促使要保機構及其金融控股公司遵循風險管控之重要工具，尤其行政罰鍰得以有效立即處理金融問題或為預防性之處置，應於存保條例中為妥適之設計與修正。金融改革涉及金融管理、法律及政治問題，多數成熟之民主法治國家，面對複雜之金融改革，均必須建置具社會共識之金融管接機制，存款保險之承保風險管控機制，即為監理機關、金融市場及金融機構應長期理性建置之金融管控機制。