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作者(中):王章凱
作者(英):Wang, Chang-Kai
論文名稱(中):都市更新制度困境研究-強制參與/排除取徑的解析與重構
論文名稱(英):Research of Institutional Predicament on the Urban Renewal Act―Rethinking on the Approach of Compulsory Participation/Elimination.
指導教授(中):黃健二
徐世榮
指導教授(英):Huang, Chien-Ell
Hsu, Shih-Jung
口試委員:李承嘉
林英彥
顏愛靜
楊松齡
黃健二
徐世榮
口試委員(外文):Lee, Chen-Jai
Lin, Ying-Yen
Yan, Ai-Jing
Yang, Song-Ling
Huang,Chien-Ell
Hsu, Shih-Jung
學位類別:博士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:地政學系
出版年:2021
畢業學年度:109
語文別:中文
論文頁數:270
中文關鍵詞:都市更新強制參與/排除權力三面向權力漂洗財產權
英文關鍵詞:Urban RenewalCompulsory Participation/EliminationThree Faces of PowerPower LaunderingProperty Right
Doi Url:http://doi.org/10.6814/NCCU202101449
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為刺激、扶植營建產業能夠復甦與發展,政府推出全國性的都市更新政策,刻意且強力地將建築改建包裝成公共利益,使得私部門得以僭用屬於公權力的「強制參與/排除」取徑,來介入憲法保障的私有產權支配。在怠於釐清、證成為什麼可以採取強制(WHY)、何種前提要件下才能執行強制(HOW)、誰應該被強制(WHO)、誰可以執行強制(by WHOM)、強制應經何種程序始得執行(WHEN & WHERE)等關鍵前提要件下,形成了一種混淆公權、私權份際的國家干預。本研究透過權力三面向理論,解析混淆公、私權的都市更新強制制度的形成,實是一種有計畫的權力漂洗。透過立法―權力第二循環(secondary circulation of power)―的關鍵決策制定場域,使得應無權力者攫取權力、應負義務者逃卸責任,反之,讓少數、弱勢者的基本權被剝奪,承擔原無之參與都更重建義務,產生違憲疑慮,導致都市更新的推動陷入困境。然政府並未認真、謙卑地面對制度困境的根源,而是一再以擬、修訂各種規則、細則、辦法或準則來增加法定程序,企圖用程序正義掩飾實質正義的不足,最終構成一部邏輯錯綜複雜、逸脫都市計畫管控的《都市更新條例》,乃典型的公法遁入私法作為。平息止紛之道,應將現行法中的公權、私權關係釐清,從公法、私法分流的基礎重新檢視各條文對於權利的界分與義務歸屬。正本清源後,即有重新匯集公、私部門正向能量的可能,進而創造社會整體最大利益。
For the purpose of stimulating and nourishing the revival and prosperity of the real estate industry, the Taiwan government triggered a national urban renewal policy that overwhelmingly misinterpreted residential reconstruction as a mean to pursue public interest. As a result, the private sector was empowered to be equipped with quasi-official authority to utilize the “compulsory participation/elimination” violating the constitutional right of private property. In the absence of clarifying and identifying the key prerequisites (WHY, HOW, WHO, by WHOM, and WHEN & WHERE) of the enforcement of the compulsory participation/elimination, a confounded demarcation between the official authority and private rights has been created. This study analyzes the establishment of the compulsory system through the theory of “three faces of power”, revealing that it was actually a planned “power laundering” by politicians. Through the legislative process (the secondary circulation of power),which is the most critical decision-making mechanism, land speculators are empowered by law and the regulatory agency are exempted from liability. On the other hand, the minority and the disadvantaged are deprived of their constitutional rights and are forced to participate in urban renewal projects. This measure raised the concern of violating Constitution, eventually led the urban renewal into predicament. However, without seriously and humbly facing the lesion of the institutional dilemma, the government has repeatedly drafted and amended various regulations to complicate the legal process in order to cover up the absence of substantive justice with procedural justice. The government eventually installed the Urban Renewal Act embedded with a self-justifying rationality, leading to the decouple between urban renewals and urban plans. This is a typical case of “Flucht in das Privatrecht”─flight to private law. A way to fix the Urban Renewal Act is to clarify the demarcation between official authority and private rights by re-examining the division of rights and the obligations of stakeholders. Eventually, with a more reasonable Urban Renewal Act, stakeholders can better integrate resources and capacity from the public and private sectors to secure the best public interest.
第一章 導論與問題意識 1
第一節 都市更新與人居迫遷 1
「人」為中心之生活場域改善
都市做為成長機器
為誰發展、為何發展、誰受益、誰付代價
經濟成長非生活品質提升直接因素
總體福利最大化忽略人本應保有的真正自由
經濟性開發成為人居迫遷主要因素之一
第二節 市更新爭議的現象觀察與問題意識 5
一、 《都市更新條例》制訂與修訂 5
二、 都市更新法制中主要行動者的法律關係 8
三、 現象觀察 11
(一) 國家高權缺席下的私部門多數決迫遷
(二) 「多數利益=公共利益」的迷思、論述及轉變
(三) 「公共危險排除=公共利益」的迷思、論述及轉變
(四) 公權力與私權利混淆的迷思―行政與司法、監察見解的落差
(五) 公權力公辦都更與私權利民辦都更的混淆
四、 問題意識提出 21
第三節 研究動機與問題提出-都市更新制度中的權力與權利 24
一、 研究動機 24
二、 問題提出 25
三、 研究目的-探究制度困局形成原因 27
第四節 研究的思考取徑與架構 29
一、 研究理路與思考取徑 29
二、 研究範疇 30
三、 研究架構與流程 31
四、 研究方法 33
(一) 研究類型定性-社會科學政治學門的制度研究
1. 實證合併理論發展的「理論取向」研究
2. 政治學「制度研究」取徑
3. 以「歷史比較」法為主要操作―複雜主題的系統化整理
(二) 研究資料類型
五、 章節概要 36
六、 本研究的重要性 38
(一) 臺灣的相關研究
(二) 多數研究較未涉及之課題
(三) 本研究所欲補位的研究課題
七、 研究限制與其他說明 40
(一) 制度研究取徑的限制
(二) 本研究所標示之《條例》條號─第9次修訂前後之區別
第二章 都市更新強制參與/排除制度之探討 43
第一節 前言 43
一、 都市更新的強制做為 44
二、 都市更新實施者取得強制「權力」的一般論述 46
第二節 基本權與國家高權 47
一、 憲法中的基本權 47
(一) 立國精神與憲法體系
(二) 憲法中的基本權
(三) 憲政法治國家基本權之發展轉變
二、 國家高權與正當行政程序 50
(一) 正當行政程序
(二) 國家高權之意涵
(三) 國家高權與高權行政
(四) 高權行政之類型
(五) 高權行政之審查
三、 行政計劃 55
(一) 行政計畫之內涵
(二) 行政計畫之拘束效果
(三) 計畫擔保責任
四、 公權力獨占原則 57
第三節 都市計畫是典型的計畫高權作為 58
一、 都市計畫的法律性質 58
(一) 內涵檢討
(二) 拘束效果
(三) 計畫擔保責任
(四) 公權力獨佔
二、 都市更新計畫的法律性質 60
三、 都市更新計畫中的高權表現(強制) 61
第四節 從權力(利)義務關係檢視強制參與/排除制度-以《條例》§36為例 63
一、 強制參與/排除制度中的權力(利)義務主體 63
(一) 私法關係下的權力(利)義務主體
(二) 公法關係下的權力(利)義務主體
(三) 釐清 「X權」來源即能確立權力(利)義務關係
二、 從公法邏輯檢視強制拆除規定中之權力(利)義務關係 64
(一) 實施者執行強制拆遷為基於公法關係之法理依據推論
1. 拘束力法源之推論
2. 受託行使公權力法源之推論
(二) 從公法邏輯檢驗實施者執行強制拆遷之合理性
1. 強制執行需由行政處分之「原處分機關」執行
2. 強制執行需由「視為行政機關」之實施者執行
(三) 實施者受託行使公權力假設的內在矛盾
三、 以私法體系檢視強制拆除規定中之權利義務關係合理性 68
(一) 實施者執行強制拆遷為基於私法關係之法理依據推論
1. 形成私法上權利義務之行政處分
2. 都市更新實施者與所有權人權利義務關係之私法通說
(二) 從私法邏輯檢驗實施者執行強制拆遷之合理性
1. 私法關係下強制執行名義法源之假設推論
2. 私法關係下政府協力正當性法源之假設推論
(三) 實施者與所有權人居於私法關係假設的內在矛盾
1. 民事的強制執行者僅能由法院執行
2. 行政處分無法命令私法債權的履行
第五節 合法但不合理-制度的內在矛盾 74
第三章 都市更新理論衍變-從《都市更新條例》名稱考察展開 77
第一節 前言 77
第二節 以「都市更新」(urban renewal)作為法令名稱的論述過程 80
一、 三個草案版本的提出 80
二、 都市更新vs.都市再開發:三版本之異同比較 82
三、 法案名稱的討論 84
第三節 URe.定義衍進-時空背景及意涵 87
一、 台灣對URe.的研究-《都市更新條例》公告前 87
二、 URe.的理論衍替及通用定義 89
(一) 都市再開發(urban redevelopment)與都市更新(urban renewal)
(二) 從修復(rehabilitation)到再活化(revitalization)
(三) 從都市重生(urban regeneration)邁入都市再生(urban renaissance)
三、 URe.的定義發展與公共性 96
第四節 台灣都市更新政策提出的時空背景-如何從「都市」的更新變成為了振興營建業? 98
一、 1993年「振興經濟方案」與1994年「國土綜合開發研討會」 98
二、 1995年「全國建築會議」 99
三、 1996年「營建政策白皮書」 99
四、 經建會「當前經濟問題」座談會、「國土綜合開發計畫」與「都市更新方案」 100
五、 從「總統經濟顧問小組」成為國家重大經濟建設,到成為5,000億產值的內需產業 101
第五節 誰的城市?誰的價值? 103
第四章 權力與權利-權力三面向理論 107
第一節 權力理論的論辯 108
一、 當代對於權力的討論 108
(一) 菁英主義論(elitism)與多元主義論(pluralism)
(二) 偏差動員(mobilization of bias)與非決策制定(nondecision -making)
二、 權利三面向理論的提出 111
第二節 權力三面向理論的內涵 113
一、 權力第一面向:資源落差與能力競和 113
二、 權力第二面向:偏差動員 114
三、 權力第三面向:意識形態控制 115
第三節 權力運作、循環與解除 116
一、 權力運作的特點分析 116
(一) 一面向的權力表現
(二) 二面向的權力表現
(三) 三面向權力的表現
二、 權力三面向的循環與解除 119
(一) 權力的積累:A 對B 有權力+B 對A 無權力
(二) 逆循環:B 對A 的反抗
三、 權力的循環 121
(一) 權力第一循環(first circulation of power)
(二) 從第一循環上昇至第二循環
(三) 第二層循環中的權力關係
第四節 權力漂洗 125
一、 概念的轉用 125
二、 權力的漂洗模式―定義 126
(一) 權力漂洗的定義
(二) 非法vs.合法―價值取捨後的漂洗案例
(三) 權力漂洗意涵的正、負傾向
三、 權力漂洗的解除 130
第五節 土地空間計畫的權力漂洗案例 131
一、 土地及都市計畫法規 131
(一) 從有權力到無權力―財產權的剝奪
(二) 從違法到合法―義務與責任的免除
二、 都市更新的力漂洗 133
第五章 權力漂洗的立法取徑-逸脫於都市計畫之外的§11 137
第一節 《條例》§11―都市計畫失控 137
一、 《條例》§11民間劃定更新單元數最多-基本問題 138
二、 與§11直接相關之條文 140
第二節 「應」實施更新地區範圍的重要性-計畫高權 142
一、 《條例》§5立法草案探究 142
(一) 條文內容
(二) 立法草案原意
二、 《條例》§5之內容分析 145
(一) 劃定權責―國家高權與公權力獨佔
(二) 全面調查及評估―公益性、必要性之證成
(三) 適性發展―因地制宜的都市更新計畫
(四) 應表明事項―載明適性發展的劃定基準
(五) 上下指導關係―「都市更新計畫」為等同於細部計畫之法規命令,具有約束力
三、 法定「單元劃定基準」唯一來源―都市更新計畫(書) 148
第三節 「主管機關所定」更新單元劃定基準之探討 149
一、 更新單元劃定基準之法源 149
二、 現行都市更新單元劃定之操作與檢討 150
(一) 關於人民之權利、義務者,應予法律定之
(二) 地方自治規定與中央法律抵觸無效
(三) 地方自治規定明揭應先適用《條例》之規範
(四) 自治規定之劃定基準不符全面調查要求
(五) 評估標準不符因地制宜,違反不當聯結禁止
第四節 都市更新事業與更新單元之法律定義 154
一、 法律用語定義 154
二、 「草案」用語定義之比較 154
三、 定義辨析 155
第五節 第二層迴路的偏差動員-用法律迴避問題 157
一、 切割定義―《條例》§3(後§3)問題分析 157
(一) 修訂重點
(二) 修訂條文評析
二、 分離移轉―《條例》§5(後§5)問題分析 159
(一) 修訂重點
(二) 修訂條文評析
三、 以擴大掩飾刪除―《條例》§8(後§9)問題分析 161
(一) 修訂重點
(二) 修訂條文評析
四、 《條例》§11(後§23)問題分析 163
(一) 修訂重點
(二) 修訂條文評析
五、 綜觀 165
第六章 權力漂洗的立法取徑-§25-1增、修訂動機與過程的歷史檢視 167
第一節 前言:《條例》§25-1的爭議 167
第二節 《條例》§25-1立法歷程與分析 169
一、 §25的訂定(1998.11.11公布實施) 169
(一) 定訂理由說明
(二) 定訂重點彙整與分析
(三) 權利變換―從價值分配功能變成強制拆遷功能
二、 增訂-歷程與分析(2003.01.29公布實施) 171
(一) 增訂理由說明
(二) 增訂條文重點彙整與分析
(三) 消失的「重大災害地區更新專章」
三、 修訂第一次-歷程與分析(2005.06.22公布實施) 173
(一) 修訂第一次理由說明
(二) 修訂第一次條文重點彙整與分析
(三) 黨團協商―將無異議條文再翻案
四、 修訂第二次-歷程與分析(2007.03.21公布實施) 176
(一) 修訂第二次理由說明
(二) 修訂第二次條文重點彙整與分析
(三) 公司股權化的私有財產權
五、 修訂第三次-歷程與分析(2008.01.16公布實施) 178
(一) 修訂第三次理由說明
(二) 修訂第三次重點彙整與分析
(三) 把魔鬼藏到不容易看出來的細節中
第三節 〈條例〉§25-1 增修法過程中的權力漂洗 180
一、 增、修法的必要性與正當性檢視 180
二、 法律制度成為開發主義的工具 182
三、 法定義務漂洗成法無義務、非法定權力漂洗成法定權力 183
第四節 潘朵拉的盒子如何關上? 185
第七章 權力漂洗的公民社會取徑-以臺灣都市更新政策相關非營利組織的發展為例 187
第一節 前言 187
第二節 第三部門的定義、類型與問責 191
一、 第三部門定義梳理 191
二、 國家權力與公民社會的競和與滲透 192
三、 GONGO-政府的懸絲傀儡與其操作 193
四、 與政府契約的NPO:類型模式與其潛移默化的影響 194
五、 非營利組織的社會監督-以財務性透明為問責核心的侷限 196
六、 研究案例的屬性範疇 197
第三節 臺灣都市更新政策與法令發展的困境 198
一、 政策困境的背景概述 198
二、 修法急轉彎 198
三、 都市更新推動師 199
四、 危老重建推動師 200
五、 修法急行軍 201
第四節 臺灣近年與都市更新有關的非營利組織 203
一、 案例:歷年成立的都更NPOs之組成背景分析 203
二、 都更產業NPOs背景分析 204
三、 都更NPOs的辨識疑慮 205
四、 公民社會力量的削弱 208
第五節 從公民參與進行權利漂洗-臺灣第三部門的發展弔詭 209
第八章 結論―都市更新的重構 213
第一節 各章要旨 213
第二節 重構-區分公法私法份際,切斷私權僣用公權 215
一、 重構的指導原則─正本清源 215
(一) 權力分配的正義
(二) 廢除私部門多數決僭用公權力
二、 重構的指導原則 216
(一) 原則之一─正本清源
(二) 原則之二─公私分明
(三) 原則之三─回歸都市格局、屬重大公益的都市再生
三、 公權、私權釐清之後的重構 218
(一) 政府vs.原住居民
(二) 政府vs.私部門事業機構
(三) 私部門事業機構vs.原住居民
第三節 修法建議 221
一、 關於「都市更新計畫」:§5(後§5)、§8(後§9) 221
二、 關於私部門辦理都市更新事業-§11(後§23) 222
三、 關於免計人數-§25-1(後§44) 224
四、 關於強制拆遷-§36(後§57) 224
(一) 最新再修訂版―真誠磋商
(二) 修訂條文重點之分析
(三) 依現行法的其他可行途徑
1. 《災害防救法》途徑之強制安置拆遷
2. 《條例》§7迅行劃定+§9公辦都更途徑之強制安置拆遷
3. 《條例》+《災害防救法》途徑之之強制安置拆遷
(四) 以公共利益之名免除真誠磋商
第四節 逆轉的期待 231
一、 都市計畫本即是為了都市更新 231
二、 振興營建業的都市更新讓都市走向崩潰危機 231
三、 回歸都市計畫 232
四、 權力傾斜的法律,還伸張正義嗎? 232
參考文獻
中文參考文獻 235
外文參考文獻 248
網頁參考文獻 262
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