桃園市重大施政計畫先期審查之過程與結果—以103年度為例

The Process and Result of Pre-review of Major Administrative Plans in Taoyuan City－The Case of Fiscal Year 2014

梁秀珠(Hsiu-Chu Liang)

指導教授 ： 蘇彩足

國立臺灣大學/社會科學院/政治學研究所/碩士(2016年)

https://doi.org/10.6342/NTU201603727

摘要

施政計畫是政府政策推動的藍圖，政府預算則是公共政策具體實踐，兩者密不可分。本研究採文獻分析法與參與觀察法，觀察桃園市103年度重大施政計畫先期審查制度、過程與結果，並從中找出計畫與概算資源配置的關係。
經由研究發現，施政計畫先期審查採選擇性的政策評估，有助於提升預算編製的品質，及強化政策目標與預算執行的配合度。在績效資訊完整度方面，發現大多數計畫撰寫品質不佳，雖然書面計畫品質之優劣與概算分配無絶對相關，但仍可發現書面計畫呈現的績效資訊愈完整，概算核列第1優先之比率就愈高。
在政策評估過程方面，較重視機關管理能力，其次是預期績效，在專案額度受限之下，反而財政負擔的重視程度最低。資源需求者與配置者會採溫和、漸進式的擴充或刪減資源。概算分配方式，並非完全由專案小組逐項核列，有部分係總額配給授權機關自行核列，亦即採宏觀與微觀預算的刪減方式，找出浪費、無效率而應刪減的計畫。
資料層次不同，經費成長率高低也有所不同。整體而言，機關提出之計畫多數具備漸進預算色彩，但也有為數不少計畫超出漸進預算範圍，其經費成長幅度相當高。從歷年機關提出之施政計畫發現，仍有較高比例屬經費成長情形。機關編列預算確實存在極大化現象，但並非所有計畫經費都大幅成長，有些不增反降。
有關計畫審查結果不論是整體計畫、延續性計畫及新興計畫，研究發現均以核列第2優先之比率最高。如以機關數來看結果則有所不同，提出延續性計畫之機關，至少有二分之一核列第1優先；提出新興計畫之機關，有四分之三核列第2優先。
機關編列之計畫經費，有新舊政策合併編列的問題，一次性業務與常態性業務編列於同一項計畫，造成經費過度膨脹、成長率過高。主計處在設算經費時不能忽略延續性計畫、新興計畫及中長程計畫之經費所需，年度施政方針為設算額度的重要指引；為減輕財政負擔，一次性業務上年度執行完畢之後，下年度應主動予以減列。
有關計畫核列不同優先順序具備之特徵為：核列第1優先與第2優先計畫皆具有「法定業務」、「經常性業務」、「未完成計畫繼續辦理」、「公共設施安全維護等應辦事項」之特徵。但兩者差異在於核列第2優先計畫，通常具有經費需求龐大，資訊未充分表達、財源改變或主計處未設算額度等現象。此外，「中長程計畫」、「民意反映」或涉及用地徵收、補助款等新增業務，因屬縣長施政優先順序，亦建議核列第2優先，於下一階段向縣長請示或爭取。至於核列第3優先之計畫，有一半以上不符合提報原則；無實質效益、俟中央補助款核定、財源改變等「新增業務」，以及「未完成計畫繼續辦理」之業務基於政治因素考量，也會核列第3優先。
研究發現，計畫經費審查結果有更高比例是依機關需求數核列，預算上限並非審查之唯一標準，計畫之必要性、急迫性、經費高低、行政效能、市長政策、其他機關配合度、民意反映等因素均會納入綜合考量。
本研究建議從制度流程改造、提升書面計畫撰寫品質、強化計畫審查專業度等三方面著手。建議主計處在設算額度前，應先邀集研考會、財政局等機關討論下年度施政方針與政策目標，並就以前年度設算不足或應設算未設算之計畫，衡酌預算執行率，刪除一次性業務經費，合理分配需求額度。
為減少機關人員更迭頻繁，不熟悉計畫編審作業，於計畫籌編之初應召開施政計畫先期審查說明會，向機關編列概算人員說明編列準則，並強調「先有計畫，才有預算」的觀念。於撰寫書面計畫時必須具體明確，不能含糊不清、籠統制式。尤其是延續性計畫，應依據上半年或去年度執行績效檢討，找出以前年度的執行問題，並建議下一年度的改善做法，以呈現該項計畫歷年的特色或差異，如有增加經費，需特別說明其必要性。
機關大多未考慮政府整體財政負擔能力，使得計畫與資源配置無法契合。為解決此問題，可考慮在總預算編製前預先公布財政規範，例如歲出額度、支出成長率等，以減低各機關對預算需求之預期，同時建立各機關競爭預算的共識與策略性的優先順序。
計畫可依照性質分成活動類、工程類、資訊類、行政類、規劃類等項分類，並適當的運用關鍵績效指標來呈現下年度績效目標。為確保桃園市未來重大政策符合市長施政方針，機關必須先進行重大新興計畫評估，讓市長了解計畫之具體內容與影響層面，並取得市長原則性的同意與指示，才能提施政計畫先期會議審查。
各機關應打破習慣以科室為單位的預算編列方式，建議除每項書面計畫外，需附加總說明，以機關整體角度，提出重點業務的資源分配情形。另事先設計概算組成清單，可減少將來預算不足或節餘款被不當使用的情形發生，也能讓決策者將預算資源配置在不同的計畫。掌握計畫、預算與期程等三項重點工作，可完整表達計畫之過去或未來之績效，了解計畫全貌。
施政計畫先期審查，建議定位在提供技術面的專業建議，除充實內部幕僚專業人力，並能遴聘外部人士提供專業建議，指導各機關以新思維、新方法，提高計畫與預算執行成效；至於政治面的考量建議交由市長決定。
當前的預算過程與所處社會、政治與經濟等外在環境關係更為密切，政治運作的穩定度、預算的結構、政策績效、首長施政優先順序、預算收入、預算執行成效等因素均會影響預算決策，使得計畫與預算的審查日趨複雜與重要。

關鍵字

施政計畫 ； 計畫預算 ； 預算審查 ； 預算決策 ； 計畫評估 ； 績效導向

並列摘要

This study used the literature analysis and participant observation method to observe the process and result of pre-review of major administrative plans in Taoyuan of 2014, and discover the relationship between plans and budget resource allocation.
Through the review process, it was found that the selected program evaluation has helped to improve the quality of budgeting and to strengthen the cooperation between project objectives and budget execution. Although the quality of the written plan is not absolutely related to the budget allocation, it can be seen as that the performance information and the priority of budget approval is highly related.
In the process of program evaluation, ability of management has been considered first, while expected performance taking the second spot, and leaving the budget control as the last. Resource demanders and allocators will adopt a moderate and incremental way to expand or delete budget.
Generally speaking, most administrative plans had incremental budgets, but there are a number of plans beyond the scope of it, which resulted in a high funding growth. Based on the historical administrative plans, high proportion of funding growth had been discovered, but not all of the funding had grown, some of which decreased instead.
This study suggests three aspects: reforming the system process, improving the quality of written plans, and strengthening the professional review of plan. It is suggested that before setting up the budget, “Research, Development and Evaluation Commission”, and “Finance Bureau” should be invited to discuss the policy objectives for the next fiscal year, and suggested reasonable allocation based on budget limiting.
In order to reduce frequent personnel changes and unfamiliar plan editing, a brief illustration meeting should be hold before submitting plans. The habit of budgeting units should be broken into the overall perspective of the department to focus on business resources allocation. In the administrative plans pre-review stage, it is recommended in not only enriching stuffs’ ability, but also seeking expert advices from outsiders.
The current budget process is more closely related to the external environment such as society, politics and economy. The stability of political operation, budget structure, policy performance, executive priority, budgetary revenue and budget performance will all affect budget decisions, and make the review of programs and budgets increasingly complex and important.

並列關鍵字

administrative plan ； program budget ； budget review ； budget decision ； program evaluation ； performance orientation

參考文獻

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