台灣晶片護照政策決策的專家政治與專家爭議

Technocracy and expert controversy of Taiwan’s e-Passport policy decision-making

梁渝菁(Yu-Ching Liang)

指導教授 ： 周桂田

國立臺灣大學/社會科學院/國家發展研究所/碩士(2008年)

https://doi.org/10.6342/NTU.2008.01105

摘要

本論文主要採文獻分析法與深度訪談法，研究台灣生物辨識晶片護照的社會爭議，假設在國際壓力的變項下，會讓原本存於台灣國內極具爭議性的政策，較易達成妥協。
國際民航組織(ICAO)為推動國際共同打擊犯罪的策略，建議各國導入RFID電子生物護照及自動化通關系統，台灣外交部最快也將於2008年發行晶片護照，並配合移民署的臉部通關辨識系統建置全民生物特徵資料庫。然而同樣是生物特徵的搜集，建置全民指紋資料庫政策與基因資料庫受到輿論壓力而延宕，晶片護照政策卻要上路了，且晶片護照引發的各界討論聲音也明顯遠較身分證按捺指紋來的少，為何同樣是蒐集全民的生物特徵、為了犯罪防治的效益，指紋案引起軒然大波，晶片護照卻沒有?若是同樣具有高度爭議，那它們之中主要的差別在哪?
本文第二、三章除了介紹與生物特徵辨識技術與晶片護照政策外，第四章則採深度訪談法，藉對相關管制當局－外交部領事事務局官員及移民署官員代表、人權團體與專家代表對之進行訪談，分析他們如何應台灣生物辨識技術政策及看待其中的爭議性，並在文中嘗試讓三方對話交流。
第五章論述深度訪談的研究發現，發現晶片護照政策並不是無爭議的疑慮存在，電子護照配合自動查驗快速通關系統的推行也非一路順暢地闖關成功，而政府決策也會參考學者意見及民意，但多是已先有主觀的預設立場及意識形態，預設了政策的實施，但亦會因社會壓力針對民意作適度的小修正。
晶片護照政策其實乃是國民卡及健保IC卡案之延伸，且晶片護照非一開始無遭到任何反對聲浪就能順利推行，本研究發現，消弭晶片護照事件爭議聲音的因素可分為國外因素與國內因素，尤以國外部份的國際壓力是主因，國內部份的因素包括1.司法院大法官釋字603號解釋，可暫時阻擋人民指紋的被蒐集；2.憲法第8條人身自由的保護，在這次事件中也如同指紋案般可用來擋駕討論； 3.對於使用晶片，儲存數位化的個人資料，民眾接受度高；4.外交部領事事務局申請護照、繳交資料與流程未變更，使民眾不易查覺變化；5.移民署通關查驗採漸行方式，如初期的規劃中，十座通關查驗櫃檯，僅僅一或二座採生物辨識通關系統，其餘一律保持原有人工查驗方式作業，變異亦不大；6.護照目的乃為通行國際的旅行文件，其本質的特殊性也加強輿論不得不順應ICAO規定。
此外，技術官僚的說辭主要繞著三項重點不斷地重複強調，以規避國際上及國內的生物特徵辨識系統的爭議，分別是1.此乃國際趨勢，非關反恐；2.科技效益面的強調；3.新政策與現行措施差異不大，晶片內不存入具爭議性生物特徵，所有申請護照或通關步驟與現行步驟差異不大。
針對於技術官僚的說辭，研究發現無論是人權團體代表抑或法學學者都不表贊成，尤以學者反對撻伐聲浪較激烈，認為此政策無法源依據，若要施行應先通過護照條例修正草案，否則恐有違法為憲之虞，但學者們亦承認台灣有強大的反恐國際壓力存在，並認為防弊與防偽與世界同步確有必要性，但強調亦不可忽略人權的保護。
至於受訪的人權團體代表則持較中立偏左的立場，認為對於現今行政機關以條碼晉升為晶片儲存資料的規避說辭，即使晶片背後是生物特徵辨識的目的，在行政機關採取下一階段行動前，他們並無太強烈的反對，因為資料數位化儲存於晶片中的科技趨勢，恐怕是抵擋不住，且已為民眾廣泛接受的事，至於生物特徵資料庫的問題，其實反對立場與先前的健保卡資料庫、Biobank類似，幾乎每隔一段時間行政機關就要推行相關措施，他們就要站出來反對，最後受訪的人權團體代表無奈地表示這演變成學界及人權團體對行政機關的攻防戰。
此外，受訪的人權團體代表亦承認有美國的國際壓力存在，但表示這壓力是國外因素，晶片護照不乏國內因素，及民間業者商業利益的炒作，促使行政機關欲展現政績採用新科技。

關鍵字

晶片護照 ； 護照 ； 生物辨識 ； 生物特徵 ； 技術官僚 ； 科技決策 ； 風險社會 ； 專家政治

並列摘要

In recent years, credentialing, positive identification, and biometrics become increasingly important. Promoted as a means to combat terrorism, to increase security, and to boost efficiency, biometrics is being considered, developed, and deployed in corporations and government agencies. However, these developments create new opportunities as well as new risks.
Biometric passport (e-Passport) will be adopted in Taiwan in 2008. Comparing with traditional passport booklet, new one has changed with the integration of new materials: integrated RFID antenna, holder page, cover page, and electronic chip.
RFID chips are passive, and broadcast information to any reader that queries the chip, so critics are worrying that new passports would reveal a person’s identity without his/her consent or even his/her knowledge. According to these reasons, technocrats, scholars, and human rights groups’ opinions on Taiwan e-Passport policy are varied. Therefore this paper is intended as an investigation of Taiwan e-Passport controversy by interviewing those three groups.
Chapter 2 focuses on historical ground of authoritative technocrats in Taiwan. Chapter 3 explores issues surrounding the measurement, history, and evaluation of biometrics. In Chapter 4, participants from government, academic research centers, and human rights groups discuss the plan of biometric passport. In Chapter 5 and 6, the author analyzes Taiwan technocrats’ ideology and eventually leads to the conclusion that America lays lots of stress on Taiwan passport policy.
However, despite recent advances in biometrics, it is critical not to loose sight of the fact that these technologies are merely tools. It is because of their relatively new role in government, they have the potential to introduce new problems that a society hasn’t yet anticipated, including technical challenges and privacy debates.
Whether the discussion is focused on credentialing, or privacy, and legal issues, it all comes down to one critical factor: the people, citizens, and government officials in a dialogue can shed light on the issues, hear opinions that express core truths, and earn the trust that is imperative to the success of initiatives that put us all at the edge of a new frontier: the convergence of identity, technology, security, and privacy.

並列關鍵字

biometrics ； biometric passport ； e-Passport ； risk ； social risk ； technocrat

參考文獻

台北之音新聞(2006年6月21日)，行政院通過護照條例修正案，台北之音。

劉憶成(2006)，科技與人權拔河－生物辨識之爭議問題，科技法律透析，18:4，頁25-46。

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周桂田(2006a)，遲滯型高科技風險社會下之典範鬥爭:以換發身分證按捺指紋案為分析，政治與社會哲學評論，第十七期，頁127-215。

周桂田(2003)，獨大的科學理性與隱沒（默）的社會理性之對話－在地公眾、科 學專家與國家的風險文化探討，基因科技的人文議題：基因倫理、幹細胞研究、基改食品，2003年ELSI Workshop。