論民營化與私人參與行政任務之國家賠償責任-以建造執照為例

吳綉絹(Hsiu-Chuan WU)

指導教授 ： 蕭文生

國立中正大學/法學院/法律學系/碩士(2014年)

摘要

「國家作為給付主體」為傳統行政法上之概念。但隨著社會、經濟發展，主張國家管制解除及「任務民營化」之呼聲隨之而起，而功能民營化下加入「私人參與任務執行」之例外情形，更成為後現代國家普遍之現象，其態樣及類型，亦呈現多元且紛歧複雜。其中私人參與行政任務，係將原應由行政機關履行之行政任務交由私人執行，因具適時減輕行政機關人力、專業及財務困窘壓力，並有助於行政任務順利達成，而成為行政機關廣為運用之方式。甚至有「山委外，海也委外，行政機關成為發包公司、公務員何用？不如解除管制並將行政機關裁撤」之不同聲音。於實務上，或許因公、私部門對於合作動機及目標認知不同，或因法制未盡周延，從而衍生爭議之國家賠償案件。
有鑑於此，本文以「民營化與私人參與任務」、「私人參與公權力行政之國家賠償責任與求償權」為主要內容，針對「國家任務履行主體及形式發展、民營化發展及類型、功能民營化下私人參與行政任務、私人參與行政任務之國家責任、私人參與公權力行政之意義、途逕、類型、法律地位、賠償責任及求償權」等問題為探討，並獲至結論為：國家因私人參與產生與人民之外部關係，倘為「行政委託」、「行政助手」、「專家學者」或「法律委託」由國家負賠償責任，應無疑義。至「根據私法契約羅致之私人」，則應依「與公權力行使之功能關聯性」認定國家是否應負賠償責任。因「根據私法契約羅致之私人」與「行政助手」為公務員職行執務之輔助或協助工具，而僅為腦袋或手足之區別，法理上應將其視為公務員之行為或為其所吸收。凡涉及國家公權力之行使具功能關聯性者，不論係法律行為或事實行為，亦不論由國家機關之公務員自己執行或透過私人加以協助之獨立與否，均應有國家賠償法之適用。另外，於落實人權保障義務與國家賠償責任承擔外，亦應確保國家求償責任之衡平。現行國家賠償法第4條第2項及行政院通過之修正草案第8條第1項，對於「行政受託」所為之求償規定，應修正加入「或就損害原因應負責第三人」，明定私人參與公權力行政之國家賠償事件，倘係因第三人之故意或過失所致者，賠償義務機關於賠償被害人後，應依其與私人間內部法律關係或依契約約定，依各別權利義務判斷行政機關對於該私人應負之評估、選任、監督責任及該私人之契約責任等，依比例分擔求償。
最後，以建造執照為例，探討「審查任務民營化與私人參與」之可行性，並以國家賠償案例，針對「職務義務範圍」及「簽證與私人參與」予以檢視及評析，提出建築物安全品質之確保，應屬「國家保留之核心任務」，倘涉及「建築工程之結構或設備安全」事項，應為主管建築機關建築管制之重要核心任務，不得輕易解除管制而將權限移轉給私人；反之，得將任務民營化。建築法第34條第1項規定之重點，應先確定「審查規定項目」，再區分形式審查或實質審查。主管建築機關對於涉及「建築結構或設備安全」項目仍應審查；惟該審查管制權限雖不得去任務化，但其執行主體並非如國防、外交等一定由國家履行不可，亦得加入私人參與執行。倘專家、機關、團體或個人，於受委託特殊結構或設備、參與結構預審小組、復核會議或因勞務契約受機關委託審查時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，於「外部關係」上，國家並不能因此規避本身對於人民應承擔之損害賠償責任。但依「內部關係」，得對該等私人依委託或契約關係行使求償權。並建議修正建築法第34條第1項前段規定建造執照審查或鑑定之規定項目，應包括「結構或設備之安全」，以符合授權目的、範圍及明確性；另建議修正同法第34條之1第1項之預審制度為強制規定，以落實結構或設備安全管制之目的。至於，建築師或專業技師之簽證，係履行私人本身民法上受任契約之義務，無關公權力之行使，國家不負賠償責任。簽證行為所生民事與國家賠償責任之間，屬不真正連帶債務關係，亦無內部求償關係，併予敘明。

關鍵字

國家賠償 ； 私法契約羅致之私人 ； 行政助手 ； 行政委託 ； 私人參與 ； 民營化 ； 建造執照 ； 簽證

參考文獻

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