我國地方立法權之研究

林文清

指導教授 ： 陳延輝

國立臺灣師範大學/教育學院/三民主義研究所/博士(2002年)

摘要

論文提要內容：
地方自治之內涵為團體自治與住民自治，司法院大法官釋字第四九八號、第五五○號及第五五三號解釋則明文指出：地方自治為「憲法所保障制度」，並說明地方自治制度有其保障之「核心領域」。綜觀我國憲法及相關法律，所謂地方自治所保障之核心領域，係指組織高權、一般計劃權、財政高權、人事高權、事務高權、地方立法權而言。上揭事權為形成地方自治權能不可或缺之自我負責決定的事務領域，而地方立法權更為上述地方自治權能核心領域之核心，不論自主組織權、事務高權、財政高權、人事高權、及一般計劃權，無不透過地方立法加以規制及形成。
我國在確立地方自治的本質理論為「制度保障」後，地方立法權是否便能順利地依其自治權能加以推展？本文依制度保障的三個保障層次，試圖檢視我國地方立法權的內涵範圍與外延操作上，所面臨的困境及限制到底為何？並從比較觀察、資料分析、解釋推論中，尋找我國地方立法權在制度保障理論定位下，宜建構何種相關制度，以銜接理論與制度上的不足，並嘗試提出相關法制的整備，以填補制度銜接上所出現的縫隙。
本文首先就地方立法權之基本前提──中央與地方事務事務之劃分展開討論，以確定我國地方立法領域與範圍；次就我國地方立法權之規制內容，觀察我國地方自治法規的體系與規制內容為何；再其次將以法律保留及法位階關係，分析地方立法權在理論及實際上所面臨的困境加以觀察；並以地方自治團體之主觀權利的保障，分析地方立法權的監督界限及救濟機制之制度保障；最後，再就我國地方立法權在實際操作上，以我國最近發生且較具代表性之事件，做為分析案例，檢視我國目前地方立法權在制度及相關法制上所面臨的困境。
本文經由研究過程的觀察比較，發現我國地方立法權，在制度保障理論下，存有制度銜接上的不足與相關法制的不夠完備。
1. 我國地方立法權之法律本質正處於立法權與行政權二者之間擺盪，惟基於民主原則及地方自我負責處理的制度保障，其基本價值地位，係為立法權之一環，以落實地方自治之保障與深化。
2. 我國憲法及地方制度法對中央與地方事項之基本決定，係分為自治事項與委辦事項，基本上並無太大錯誤。但問題在於中央與地方事務無法清楚釐定其範圍，在「中央法破地方法」前提下，地方立法權便受到相當的壓制，或僅能在中央立法空白的有限空間內有其規制權限。為解決上述問題，在制度建構上應落實垂直權力分立制度，釐清中央與地方事務的劃分，將地方自治團體得以自行決定處理之事務加以釐定。並落實團體內住民參與制度，依中央專屬立法──中央立法框架──中央與地方共同立法事項──地方專屬立法，以此四種模型為立法考量之架構，另外制定「中央與地方權限劃分法」，徹底解決我國中央與地方長期以往的權限爭議，賦予地方一個清楚明確之立法範圍。
3. 在地方立法權的操作上所面臨第二個難題，便是地方自治法規與法律保留，地方自治法規與中央法令之位階關係，仍存有若干疑問，國內學者仍有爭議未有一致定論。本文發現大法官釋字第四四三號所建構之「層級化保留體系」下，地方立法權並不涉及人身自由、限制身體自由及生命權之處罰，且地方立法權係經由住民共同意思自行透過地方機關加以規制形成之表現，更可符合地域特殊需求，符合民主多元的最適功能，尚不與法律保留原則相違；至於地方自治法規與中央法令的位階關係，本文在行政程序法與地方制度法分析比較後發現，其位階關係應為：憲法＞中央法律＞法規命令＞自治條例（上級自治團體＞下級自治團體）＞自治規則（上級自治團體＞下級自治團體）＞職權命令、行政規則＞自律規則、委辦規則，係較為合理正確之推斷。
4. 至於地方立法權之監督與救濟，我國地方制度法之規定亦不明確。其監督方式大體上以自治事項及委辦事項為區分標準，惟在手段上並不加以區隔，又未對其監督措施之法律性質、正當程序、事後之救濟，加以明文規定。相較於日本法之干預方式、基本程序、原則明定，我國地方立法權或自治監督措施，容有相當多的改善空間。
5. 就地方立法權之案例分析而言，全民健保補助費的爭議，透露出的訊息是我國中央與地方事務劃分的不明確，以及地方事務在國家整體施政需要下，將被由下而上被中央所吸取，地方將失去其主導性，造成地方自治空洞化的危機。面臨此一問題本文建議應建構一套制度，以強化地方之自主性，保障其自主立法權限；而台北市里長延選案的分析，誠如大法官釋字第五五三號解釋所言，中央與地方之權限爭議，欠缺溝通、協調之機制，致影響地方自治功能之發揮；就地方聯合立法及地方政府業務移轉民間辦理而言，地方立法權在整體法規範的欠缺依據，或者在制度上無法銜接的困境便更加凸顯。
由於地方立法權在制度上銜接不足，法制上的不完備，本文於最後提出制度的建構與法制的整備。在制度建構，採依序逐步的連貫性建構方式，即落實垂直權力分立制度→落實團體內住民參與制度→地方立法權的開展制度（落實業務民間辦理、建構聯合立法、賦與地方自治團體國政參與權、建構中央與地方權限爭議處理委員會）→建構自治監督之界限與主觀權利之救濟；在相關法制之整備方面，本文分成新法的增訂、法律的增修與法律的修正三個方向的法制整備，填補理論與制度上的縫隙，落實完整而自主的制度保障核心。

關鍵字

制度保障、核心領域 ； 地方立法權、層級化保留體系 ； 法律保留、法階層理論 ； 法律先占理論、上乘條例 ； 橫出條例、地方自治法規 ； 地方自治團體國政參與權 ； 客觀法制度保障 ； 主觀權利救濟