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  • 學位論文

我國政府政策環境影響評估之檢討─以美國環境影響評估法制為觀察及比較之對象

A Review of the Environmental Impact Statement for Government Policy in Taiwan-Based on Observing and Comparing with the Legal System of Programmatic Environmental Impact Statement in U.S.A.

指導教授 : 傅玲靜
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摘要


中文摘要 各國於二十世紀中後期陸續制定的環境影響評估法制,係起源於1969年美國國家環境政策法(National Environmental Policy Act of 1969)所創設之制度。我國環境影響評估法亦不例外。然而,我國引進環境影響評估制度時,法制上產生本土化之轉變。自1980年代起,我國政府為了解決工商業蓬勃發展所帶來的個別環境問題,考量到行政機關未有實施環境影響評估之經驗,乃採取試辦環評之方式僅要求部份重大經建行為或開發計畫等具體開發行為必須實施環境影響評估。然而,基於環境影響評估制度試辦之經驗僅限於針對部份具體開發行為,環境影響評估法草案在制度設計上偏重於開發行為環境影響評估審查程序,政府政策環境影響評估並未出現於環境影響評估法草案中。受到此一立法思維以及規範框架的影響,雖然立法委員於後續的立法過程中倡議環境影響評估亦應及於政府政策,並於公布施行之環境影響評估法第4條第2款及第26條中增訂政府政策環境影響評估制度,然而立法過程對於政府政策環境影響評估之程序卻欠缺進一步的討論,在細節上亦未進一步加以規範。因此,環境影響評估法中雖納入政府政策環境影響評估制度,但立法者並未深究其本質和精神,欠缺對於相關規定進一步之立法考量,相較於開發行為環境影響評估之程序規定和修正等立法討論,顯示出我國環評法之立法自始即忽略政府政策環評之制度設計。而依環保署訂定之政府政策環境影響評估作業辦法,其規範亦難比環境影響評估法中關於開發行為環境影響評估之規定更加詳盡,相對於政策面的複雜度而言其程序規範過於簡略,能否發揮政府政策環境影響評估之功能,不免令人質疑。 相較於美國法制,環境影響評估作為落實國家環境政策(national policy for environmental)之重要政策工具,不僅反應時代背景下社會大眾環境意識的覺醒,此制度之理念也是受到當時理性決策理論(rational decision theory)、法律程序論(legal process school)興起之影響所設計的事前預防機制。在美國法制下,以實施環境影響評估此一特別行政程序之要求,改善政府傳統上過於偏重經濟發展的決策模式。在行政決策程序的前端盡早將環境價值融入各種價值的權衡當中,並強化公眾參與程序和資訊揭露,藉由正當法律程序(due process of law)促進決策之正當性。故從此一基本制度思維出發,政府整體決策流程都應實施環境影響評估,乃形成方案環境影響評估(Programmatic Environmental Impact Statement)之概念,與開發行為環境影響評估構成層遞體系(tier system)。然而,在環境品質委員會(Council on Environmental Quality)所制定之規定中,開發行為環境影響評估與方案環境影響評估適用於同一程序規範之要求。其代表的意義在於政策(Policy)、計畫(Plan)、方案(Program)以及開發行為(Project)等不同實體行為俱為聯邦行政機關施政之依據,所涉及者都是民主政治決策過程中,帶有政治性質的各種價值權衡;同時,實施環評之方法論乃建立在理性決策理論上,本身採取的成本效益分析(cost-benefit analysis)和風險評估(risk assessment),帶有科學分析的不確定性與社會價值的難以量化。因此環評具有程序規範性質,應著重於正當法律程序之要求:包括資訊揭露、相關機關及公眾的參與等,藉由程序機制確保聯邦行政機關將環境價值納入聯邦行政機關施政依據之不同實體行為中,以提升聯邦行政機關整體決策之正當性符合國家環境政策之立法目的。 而我國政府政策環境影響評估的問題實際上反應出我國環境影響評估制度欠缺一致性的整體制度思維,現行法採用環境影響評估審查機制與環境影響評估審查結論具有否決效力的結果,使得各決策機關在決策中誤認為不須考量對環境的影響,這無疑是對環境影響評估制度本質的誤解,也導致了現行制度之發展受有侷限。因此法制上的變革應針對整體環境影響評估制度進行調整,才能重新建構出在環境影響評估整體制度架構中發揮功能的政府政策環境影響評估,與開發行為環境影響評估所發揮之功能相輔相成。本文建議可以借鏡美國法制中改善政府決策模式的制度思維,徹底改變我國環境影響評估制度之基本概念。在制度設計上,改由各決策機關承擔環境影響評估責任,使各決策機關在進行決策時,都應該注意到其決策行為對環境的影響,藉此將環境價值強制納入各決策機關之考量。並且從決策機關在各決策階段對於環境責任的承擔,藉由政府政策之決定與作成開發許可在上下級行政機關於決策權限的法律關係,將開發行為環境影響評估與政府政策環境影響評估整合為完整的環境影響評估體系,並落實正當法律程序的要求,以接受相關行政機關以及社會大眾的監督。而如何落實政府政策環境影響評估之正當法律程序,公眾參與及資訊揭露兩者缺一不可。本文則建議以聽證機制強化相關機關與公眾參與的實質效力,並強化政府政策採納各方意見的功能,扣合政策研提機關在民主政治決策過程中,擬定政策應承擔的政治責任,使環境影響評估制度發揮影響決策品質之功能。

並列摘要


ABSTRACT Environmental impact assessment (hereinafter EIA) was originated from United States National Environmental Policy Act of 1969 (hereinafter NEPA). It was also introduced to Taiwan in 1994, called Environmental Impact Assessment Law, but the whole system has been changed. Because the legislator thought the government agency can’t charge the development permission grants and be the EIA responsible agency at the same time. Based on this opinion they empower the Environmental Protection Agency to be the EIA responsible agency, and focus on project EIA process. The huge changes make the legal system in Taiwan much far different from EIA in USA. Although environmental impact statement (hereinafter EIS) for government policy has also introduced to Taiwan when legislation. But it was too lack of procedure regulation to be functional. According to legislation history of NEPA, EIA was based on rational decision theory, technocratic decision-making, and legal process school to make the federal agency compliance with the EIS process to make better decision to consider environmental effect and values. No matter what kinds of decision all should be compliance with the EIS process and based on due process of law. By cases law, EIS in USA included Program EIS and Project EIS, and both works as a tier system. Beyond due process of law, EIA in Taiwan should reform the legal system to make the government agency decision compliance to due process whether policy decision or project decision. And strengthen the public participation process in order to functional environment protection and sustainable development of EIS for government policy.

參考文獻


邱景昆,整合性環境影響評估制度發展趨勢之研究,臺北科技大學環境規劃與管理研究所碩士論文,2006年。
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被引用紀錄


陳明宗(2018)。我國環境法制架構之研究-以環境公民訴訟制度為中心〔碩士論文,中原大學〕。華藝線上圖書館。https://doi.org/10.6840%2fcycu201800025

延伸閱讀