- 期刊
Efficiency Performance and the Drivers of Efficiency-The Test of Correctional Institutions
效率績效及效率動因之研究－以矯正機關為研究對象
摘要
過去二、三十年來，效率分析的發展成為績效評估中重要的主題，有許多方法應用在營利與非營利組織之效率績效評估之上，其中可分為兩大主流：參數法與無參數法。參數法的目的在於將無效率值以隨機干擾項的方式放入迴歸模式之中，隨機前緣分析法（SFA）是參數法中最具代表性的方法；另一方法，無參數法是採用線性規劃的技術，藉以估計多重投入／多重產出之效率，資料包絡分析法（DEA）為最具代表性之方法（Resti 1997）。雖然這兩大主流之發展相當迅速，但在模式的設定上卻有相當大的差異。Berger et al（1993，231）指出：「由於不同衡量方法間之效率水準缺乏一致性的比較，因此需要更多的研究來比較效率評估方法異同。」Seiford（1996）也同樣指出不同方法間若可以得到一致的結果，則可增加研究結論的信度。DEA與SFA廣泛地被運用在非營利組織的效率評估之中（Coelli 1998），但卻少有研究比較這兩種方法運用在非營利組織中的異同（Ruggiero and Vitaliano 1999；Chirikos and Sear 2000）。大部分的研究僅比較不同方法間效率排序的相關性（例如，Coelli and Perelman 1999；Sharma et al. 1999），此並不足以完整地瞭解方法間的一致性情況。Bauer et al.於1998年的文章中提出比較不同方法效率值的架構，他們指出不同方法所得到的效率值若能符合下列六項的一致性，則此效率值較具穩定性及可信賴度：1.效率水準之一致性；2.排序之一致性；3.辨認最佳與最差值之一致性；4.穩定性；5.符合產業競爭狀態之一致性；及6.符合標準績效指標之一致性。吾人延伸Bauer et al.（1998）之研究，以矯正機關為例，探討DEA與SFA這兩種效率分析方法效率績效評估之一致性情況。矯正機關在教化與矯正犯罪者行為上扮演著相當重要的角色，這些機關是社會上控制犯罪的最後一道防線，如何有效地執行矯正管理之工作，一直是社會大眾關心的議題。以政府層面而言，由於台灣社會與家庭環境的變遷，矯正業務的支出不斷提高，以民國91年為例，台灣地區矯正機關的預算約為97.3億元，約佔政府法務支出43%，相較於民國86年，成長幅度達26.3%。另外，由於近年來台灣政府的財務狀況日趨拮据，政府機關已開始致力於「成本管理」與「效率管理」。總而言之，如何使矯正機關能在有限的資源下，執行犯罪矯正的工作，已成為重要的課題。有關矯正機關效率的研究相當有限，Hayes and Millar（1990）使用translog成本函數檢視美國田納西州33個郡的矯正機關，實證結果顯示translog預算模式在效率控制方面提供了增額的資訊。Mensah and Li（1993）延伸Hayes and Millar的研究發現，DEA模式在績效評估方面較translog模式為佳，此外亦有學者以DEA來檢視美國密西根州男性監獄的效率績效情況（Butler and Johnson 1997）。上述大部分的文獻皆僅以DEA來衡量矯正機關之效率水準，並未進一步探討矯正機關因使命不同故對效率不同影響之情況，因此本研究擬延伸過去文獻，探討效率績效的動因為何。在探討績效動因此議題時，本研究根據文獻及深入台灣之矯正機關訪談結果，認為機關型態與矯正品質對效率績效會有所影響，進而形成下列兩個假設：假設一：矯正機關的型態對效率績效會有影響。少年矯正機關與成人矯正機關的使命不同，少年矯正機關的主要目的是「教育」與「訓練」受刑人，使他們在未來有能力於社會上生活，因此少年矯正機關提供較多的感化工作；然而，成人矯正機關目標在於「控制」與「處分」犯罪者，其矯正管理的設計主要是監督與控制受刑人，所以少年與成人矯正機關資源使用的情況會有所不同，因而對效率績效會有不同的影響。假設二：矯正機關的違規事件（矯正品質的代理變數）對效率績效有負面的影響。有關於品質與效率關係之理論基礎主要來自於作業管理之文獻。根據Garvin（1988）指出，在短期內，品質的提升可能無可避免地會造成效率的下降，然而，一旦品質建立以後，則效率應會增加；因此，除了短期外，品質與效率應是呈現正相關。例如，Mobley and Magnussen（2002）檢視醫療看護對醫療效率的影響，結果發現較好的醫療品質並不需要過多的人員配置。Chu et al.（2002）評估執行全面品質管理（TQM）對台灣醫院效率的影響，結果發現TQM的實施對醫院效率確有正面的影響。為避免變數衡量上的偏誤，吾人在研究期間曾與多位矯正機關官員進行訪談，並參觀台北看守所（台灣第四大矯正機關），實際瞭解矯正機關的運作與管理，俾協助變數選取之合理性。本研究蒐集民國87年至89年台灣地區矯正機關連續3年的月資料，樣本包括20所監獄、18所看守所、3所矯正學校及少年輔育院及16所少年觀護所共57個矯正機關。大部分的資料係向法務部矯正司、會計處、統計處及人事室取得資料，另外部分受刑人資料則取自「法務統計月報」，資料整理總共約歷時六個月時間完成。本研究分析矯正機關效率績效的投入與產出變數與過去研究相當一致（Hayes and Millar 1990；Mensah and Li 1993；Butler and Johnson 1997），投入變數包括：業務費、管理人員人數、可活動空間；產出變數為受刑人人數。在分析效率績效動因方面，被解釋變數為第一階段由不同方法所計算出來的效率水準，解釋變數包括機關型態及違規事件頻率，為避免其他干擾因素對模式的影響，本文加入下列控制變數：組織規模、機關位置及時間趨勢。在效率績效的分析模式方面，DEA模式採用固定規模報酬（CRS）與變動規模報酬（VRS）兩種假設，並且選擇「投入面」模式來分析效率水準，在SFA方面，由於吾人無法知道矯正機關之生產函數為何，因此本文以SFA中最常被採用的兩種函數形式：Cobb-Douglas及translog（Coelli 1996a），作為矯正機關的生產函數形式。在分析矯正機關效率績效之動因方面，由於效率值（被解釋變數）介於0與1之間，與一般迴歸模式中被解釋變數需連續且未受限的要求不同，因此本文採用Tobit模式來分析影響效率的因素。本研究實證結果具有下列之意涵：第一、根據一致性情況的分析，發現參數法與非參數法的實證結果大致相符，只有SFA的translog模式在辨認最佳與最差效率的機關時，與其他效率方法較不一致，另外，DEA則對於離異值較為敏感。因此吾人在比較不同機關之效率時，應注意上述問題。第二、根據效率分析的結果，平均而言，矯正機關普遍存在著技術無效率的情況，其主因為資源使用的無效率，而非規模的無效率，因此，對於政府而言，若能藉由更有效的方法來降低成本與控制預算，則會大大地提升效率。第三、不同使命的矯正機關其效率績效也會不同，根據本研究結果顯示，少年矯正機關的確花費較多的人力資源與支出，因此少年矯正機關的效率績效較成人矯正機關為低，吾人建議主管機關應針對不同矯正使命及目標的機關，建立不同的績效評估制度，而非僅以單一指標（如效率）來衡量矯正機關的績效。第四、本研究發現違規事件的頻率（衡量矯正品質）對於效率績效有負面的影響，亦即違規事件頻率越高（矯正品質越低），則效率績效越差。因此，主管機關應投入更多心力在「矯正管理」上，如此不僅可以避免違規事件的發生，同時也可提升效率績效。本研究對於學術界與實務界皆有所貢獻，就學術界而言，貢獻有二：第一、本研究為第一篇探討台灣地區矯正機關效率績效之研究，可作為後續研究之參考；第二、本研究參考Bauer et al.（1998）六項一致性之比較分析，另加入第七項－敏感程度之分析，來比較DEA與SFA方法在效率績效之一致性情況，俾增進比較之周延性。就實務界而言，貢獻如下：第一、藉由效率績效之分析，吾人可以瞭解台灣地區矯正機關之效率情況，進而尋找出無效率的原因，以協助矯正機關建立健全的「資源分配」與「效率管理」之制度；第二、透過效率方法一致性之比較，可使績效評估者對於不同方法的評估結果更具信心；第三、透過效率績效動因的分析發現，矯正機關的不同使命與品質績效對效率績效的確有影響，此結果可供主管機關作為未來建立績效評估制度時之參考。本研究於研究過程中雖厲求嚴謹，但仍有下列限制，第一、由於資料的限制，吾人只能取得受刑人人數，作為產出變數；第二、為了比較兩種效率方法，本研究採用二階段方式來檢視矯正機關效率差異的原因。在SFA中，二階段估計被認為較一階段估計容易產生偏誤（Coelli 1996a），但經本研究採用Battese and Coelli（1995）所提出的SFA一階段模式來分析效率影響因素後，結果仍不受影響；第三、兩種方法的比較結果可能受到資料分析的特性、投入與產出變數的選擇及函數設定所影響，故在研究結果的一般化推論上，可能受到限制；第四、矯正機關的目的是多方面的，社會大眾希望矯正機關在合理的情況下收容受刑人（效率目標），它們也被賦予嚇阻受刑人及潛在犯罪者繼續犯罪的目的（嚇阻目標）。另外，社會大眾也希望藉由教化工作與職業訓練等活動來感化受刑人，進而避免其再度犯案（感化目標）。因此「效率」只是矯正管理中眾多目標之一，未來之研究必須對矯正機關運作模式的假設做進一步的修正及分析，以符合矯正機關之各種功能及目的。
並列摘要
The purpose of this study is to apply non-parametric data envelopment analysis (DEA) and parametric stochastic frontier analysis (SFA) to examine the efficiency situation of correctional institutions in Taiwan. We extend the consistency conditions proposed by Bauer et al. (1998) to examine the consistency between those two efficiency techniques. This study also examines the drivers of efficiency for correctional institutions. The empirical results indicate that correctional institutions in Taiwan have considerable technical inefficiency, because of unfavorable ”resource usage.” The data also shows that DEA and SFA approaches nearly meet the conditions of consistency. We find that due to mission differences between different correctional institutions, they have different impacts on efficiency performance. We also find that quality performance has a positive impact on the efficiency performance of correctional institutions, implying that better correctional quality causes better efficiency.
參考文獻
延伸閱讀
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