超越內國行政法與國際法--氣候變遷全球行政法的演變、形貌與影響

Beyond Administrative Law and International Law--the evolution, features and effects of Global Administrative law in Climate Change Regime

林春元(Chun-Yuan Lin)

指導教授 ： 葉俊榮

國立臺灣大學/法律學院/法律學研究所/博士(2012年)

https://doi.org/10.6342/NTU.2012.01164

摘要

面對急迫而棘手的全球氣候變遷議題，全球各地的法律學者積極尋找有效的制度因應。然而，無論是從既有制度或從抽象理論取徑出發，都會面臨傳統內國行政法和國際法二元架構的侷限。既無法以各國內國行政法的方式有效處理跨界大尺度的氣候變遷問題，也難以在政治對立的國際法脈絡中發展有效而完整的管制規範。在法律討論難以聚焦之時，國際上已經進行了將近二十年的氣候變遷規範化過程，已經形成的複雜龐大規範體系，實際上進行全球的氣候變遷管制，左右全球各種行動者的行為。這個規範體系雖然發展自國際條約，卻早已逸脫傳統國際法的理解，而逐漸浮現以往內國行政法的特色。然而，這個理應作為各國與全球因應氣候變遷規範討論重要基礎的規範發展，卻未受到應有的重視，目前為止少見有完整精確的掌握。究竟現在在全球發展運作的氣候變遷規範體系的形貌為何？在規範發展上有何重要的意義？其成因與影響又是如何？是本文核心問題。
本文以氣候變化綱要公約、京都議定書兩個國際條約，以及其締約國大會歷年發展的決定和規範為分析對象，並且借用全球行政法的理論作為方法論，整理耙梳現行氣候變遷規範的形貌與規範定位。。全球行政法的理論在本文有三個重要的作用：作為一種法律概念來理解氣候變遷規範的形貌與定位、作為一個分析架構剖析氣候變遷規範發展與形成的脈絡原因、以及作為規範性的檢驗框架。透過全球行政法的理論，我們得以看到現行規範體系的面貌與定位、分析規範的不同模式、成因與意義，以此作為國內外後續氣候變遷規範研究的基礎和啟發。
本文首先整理氣候變遷規範發展在正式條約的初步成果--氣候變化綱要公約與京都議定書的發展與內容。氣候變遷的規範化一開始就因為集體行動的困難而採取國際規範的形式，形成聯合國氣候變化綱要公約。綱要公約建構了氣候變遷規範的四大支柱—減緩、調適、遵行機制與支持系統，在共同但區分的責任架構下，建立後續規範的重要基礎。不過在科學不確定、代際正義與政治衝突的背景下，氣候變遷的初次規範化雖然有很高的規範目標，實際規範從原則、組織和規範內容都有高度的妥協性，形成規範目標和現實之間的落差，有賴後續的進一步補充和強化。
第3章延續處理氣候變遷的第二次規範化—京都議定書。議定書討論當時，有拘束力的減量規範成為國際共識，卻也激起更尖銳的政治對立影響了規範的形成。議定書重點放在減緩規範的強化與深化，形成對於附件一國家網狀、有拘束力、定期的減緩規範。在不同國家陣營的政治角力下，議定書沒能形成強制有效的遵行機制，卻建立氣候變遷規範的第五個支柱—彈性機制。在此之外，議定書一方面形成多元的治理與規範形成機制，另方面也形成更為具體、以行政為導向的規範內容，偏離了傳統國際法的預設與想像。議定書的發展，本文主張，已經出現學者所稱的全球行政法徵兆。
第4章進一步研析全球行政法理論與內涵。全球行政法發展自多元主體的全球行政空間，從多種機制和多種法源產生。全球行政法是對於全球行政行政空間多元治理主體的行政行為的規範要求，以責信為主要內容，有四個特色：多元主體全球行政空間、行政導向的規範、行政法原則以及受社會承認的公共法。因為治理脈絡與國際關係秩序模式的不同，全球行政法可至少能會產生三種不同的規範模式：「協調合作模式」、「合法性控制模式」與「市場導向模式」。本文進一步主張，議定書之後，現行的全球氣候變遷規範是透過歷次締約國大會決定累積形成的。其持續朝向全球行政法發展，並且在不同規範領域更具體地體現了三種全球行政法模式的內容。在調適、技術移轉與能力建立的部分，展現了「協調合作模式」；減量、遵行與財務機制部分強調「合法性控制」模式；「市場導向」模式則呈現在彈性機制與碳市場的部分。第5~7 章分別整理介紹體制內三種模式的具體規範形貌，呈現全球行政法在氣候變遷體制內的規範重點、形式與密度。
第5章的調適、能力建立與技術移轉三個領域，以傳統國際法國家自己責任為基調，強調是國家之間的協調與合作，以共同政策架構、資訊的建立交流以及資源支持與連結為核心的規範方式，展現出協調與合作模式的全球行政法規範模式。不過近年的締約國大會決定逐漸重視相關機制的建立與系統化，使得合法性控制也逐漸成為重要的規範需求。
第6章整理減緩、遵行與財務機制的規範。此部分的規範反映了更強的管制需求與結構，有更多的機制建立和授權，除了形成多元主體的治理網絡，也在更為複雜零碎的行政導向規範中浮現行政法的要求，包括機制責信、程序正當和權利保護。整體而言，是以機制和國家合法性控制為核心，主要目的是在提供機制運作的行政規則，以事前明確、可預測的規則，讓締約國與各個機制可以依據規則執行任務、參與機制的運作，確保機制實現公約體制的共同目標，使權力行使受到合法的控制。現行規範合法性控制展現於機制化與規則具體化、監督與程序正當國家權利保護的出現。
第7章彈性機制和碳市場的部分，雖然都有協調合作和合法性控制的要求，但產生不同的特色。特色在於形成私人參與的市場治理結構，並且以市場健全、維護交易安全為目的，一方面形成客觀可預測的市場規則，另方面透過資訊開放、程序與權利的賦予，強化交易安全。
分析氣候變遷領域全球行政法的發展與實踐後，本文進而探討氣候變遷全球行政法形成的原因脈絡。第8章主張現行氣候變遷全球行政法的特殊形貌，不是氣候變遷全球互賴特性必然可以產生的。在國際政治脈絡下，氣候變遷規範的全球行政法化，是透過制度的選擇、機制策略與及國家動機三者相互作用，才可能產生的。首先公約與議定書的制度選擇相當程度決定了後續締約國大會規範發展的方向，而這些制度的選擇是政治角力與妥協下的產物。其次，締約國大會面臨機制侷限與體制障礙，透過協商管理與工作規劃、機制授權，避免政治衝突過度擠壓規範討論與形成的空間，使得締約國大會有可能持續回應規範填補的需求。再者，氣候變遷體制內的全球行政法化乃是以「軟法法治化」的模式進展，透過機制的授權與規則的具體化，持續強化規範的效力和有效性。此種軟法法治化的進展模式，是因為其一方面有助於協商的持續，另方面同時吻合已開發國家和開發中國家陣營自利動機。
第9章從全球行政法抽象的規範要求角度，檢視現行體制內氣候變遷規範的不足與未來的發展方向。全球行政法作為規範要求，強調治理機制的責信問題，來回應氣候變遷治理的正當性危機。從機制責信的角度檢視現行規範，會發現現行體制責信不足部分發生在規範形成機制欠缺責信、責信方式與程度要求不足以責信對象的狹隘三個方面。未來責信規範的強化，除了既有責信機制的深化內化之外，還可以著力於MRV的強化、司法機制的配套與私人和市民社會的借力。全球行政法的規範要求，在減緩治理正當性危機之外，還可以減少氣候變遷治理政治化所產生的效率和規範形成困境。在處理完體制內的規範之外，本文也注意到體制外氣候變遷多元規範的形成以及因應可能。
第10章回到台灣的角度，思考全球行政法對台灣因應氣候變遷的啟示與建議。在全球行政法的發展下，台灣長期以來被排除在國際法體制之外的情形反而有不同的可能性。可以透過不同的主體型態參與全球氣候變遷的治理，並且可以透過責信的共同原則，要求國際體制的程序必須正當。全球行政法的發展也暴露出台灣在接軌全球氣候變遷治理基礎建設和規範的不足。
本文研究氣候變遷規範與全球行政法的理論上有四個重要貢獻。首先，透過氣候變遷體制的國際規範以及歷次締約國大會決定的規範累積，加上全球行政法理論，本文的研究可以將氣候變遷的討論從科學迷思和政治對立的爭論中，重新聚焦於法規範層面的因應。第二，氣候變遷全球行政法的提出，提供了理解現行氣候變遷規範全貌與定位的基礎。未來氣候變遷規範的研究，可以跳脫內國行政法與國際法二元的框架，不侷限在既有制度因應、移植外國法、抽象理論創造與套用國際法的路徑。而是可以在全盤瞭解現行全球氣候變遷規範的內容與規範意義之上，持續研究發展氣候變遷規範的可能性。
全球行政法理論在氣候變遷規範研究的引進，在釐清現行規範的定位之外，還有第三個重要貢獻：建立氣候變遷規範討論的共通基礎。亦即，目前氣候變遷法制因應多聚焦於個別制度的設計爭議，但無論從既有制度、抽象理論或者經驗現實的討論，都眾說紛紜，莫衷一是。沒有一種觀點和路徑取得最低的共識和接受，未來制度的創造及對現行制度的檢討，也因此容易失去對話的共通平台，各說各話。全球行政法將焦點放在跨國治理機制的正當性問題，提出機制責信的規範要求，使得氣候變遷規範的討論可以超越各國制度差異和意識型態的對立，形成普遍但共同接受的規範要求，並且對既有制度提出檢驗和改革的方向。
本文的第四個貢獻，是透過氣候變遷具體的規範、歷史和脈絡，在兩方面回饋全球行政法的理論。首先是全球行政法的理論沒有深刻地處理其形成的原因，停留在「全球化促成全球行政法」的線性論述。氣候變遷規範的發展，具體地提供了締約國政治動機、國際政治結構、規範形成機制與全球行政法化過程之間關連的豐富素材，有助於看到全球行政法形成更為動態迂迴的軌跡路徑。其次是普遍性宣稱的全球行政法，並不是均質而毫無差異的。其可能因為具體治理的需求與國際關係脈絡不同而有不同的規範模式。氣候變遷規範的發展和現狀，進一步回應並說明了全球行政法的可能不同模式，以及其具體的實踐和形貌，使得全球行政法在全球治理作用上有更多更為實際的可能研究。

關鍵字

氣候變遷 ； 聯合國氣候變化綱要公約 ； 京都議定書 ； 全球行政法 ； 減緩 ； 調適

並列摘要

While climate change has been recognized as the most serious challenge for global society, a global solution is far from clear. Scholars approach this issue through institutional or theoretical methods, however, encounter the limits instituted in the dichotomy structure of national law and international law. Neither domestic administrative law, nor international could properly address climate change challenges. What is underestimated is the huge and complex normative system which has been developed two decades. This normative system, although derived from international regime, has been departed from its traditional route and regulated all climate-related actors globally. What are the contents and features of this normative system? How should we define them from law’s perspective? How it was formed and what effects it is going to bring about?
This dissertation analyzes United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol, as well as all decisions that has been produced by Conference of Parties (COP) through the theory of global administrative law.
This dissertation argues that, articles of convention and rules made by COP and other subsidiary bodies have created a huge normative system. Different from traditional international law, this normative system embodies the features of typical administrative law. The Climate Change regime has represent what scholars called “global administrative law.”
Furthermore, I argue the global administrative law in climate change regime has developed three models—coordinative and cooperation model, legality control model, and market-oriented model. These models represent in different fields of climate change regime. Regulations regarding to adaptation, capacity building and technology transfer represents the coordinative model; the mitigation, compliance mechanism and financial mechanism represents the legality control model; the flexible mechanism represents the market oriented model. This dissertation further argues that, the development of global administrative law in climate change regime, cannot simply contribute to the global nature of climate change. The choice of framework, the strategy of institution, and the interest of parties, all function in the dynamics of international politics and formulate the face and content of climate change law.
Through the eyes of global administrative law, we may further examine the deficit of accountability of current regime, and shed lights for future development.

並列關鍵字

Climate Change ； UNFCCC ； Kyoto Protocol ； mitigation ； adaptation ； Global Administrative law

參考文獻

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