地方機關組織法制爭議問題之研究

本文係研究地方機關組織法制爭議問題，並以地方自主組織權及官制官規事項為主軸。地方自治受憲法制度保障，地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限，因此，地方自治團體得自主決定是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位，以及相關職位、員額如何編成。然而，依地方制度法（以下簡稱地制法）規定，自治法規不得牴觸憲法、法律及基於法律授權之法規，又內政部依授權訂定準則性規定，地方自治團體相關機關之組織應據以擬訂，復該等機關有關考銓業務事項，不得牴觸中央考銓法規，是地方自治團體之自主組織權受有限制。至於中央對於地方自主權之限制，參照司法院大法官相關解釋，須不侵害自主權核心領域，即不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化。惟現行地方組織立法權之行使，其制度性保障之範疇為何，地方機關是否已享有充分組織權限等，均有待深究。本文爰先就我國地方制度架構論述地方自主組織權之意涵及其界限，再就地方機關組織法規涉及官制官規、考銓業務事項（中央考銓法規）等予以界定。其次，就現行地方自治團體之組織權限於中央法規規範下所發生的問題，並就實務上所發生組設、職務設置權責爭議，論述是否限縮地方組織自治空間、相關規範是否侵及地方自治權限等問題。又99年底、100年初，地方形成5都1準（5個直轄市及1個準直轄市）及16個縣（市）的格局，其組織變革劇烈，縣（市）改制（準用）相關組織法規曾面臨諸多問題，爰接續予以分析。詳言之，本文先說明我國地方制度架構並論述地方自主組織權之意涵及其界限，再就官制官規、考銓業務事項及中央考銓法規之意涵予以界定，以及論述地方機關組織法規涉及官制官規事項之內容、中央對於地方機關組織法規之監督方式等，以作為後續各章節之論述基礎。其次，論述現行地方自治團體之組設權限於中央法規規範下所發生的問題，並就實務上地方機關組設權限之爭論，包括直轄市政府之主計等一條鞭機構是否須設為一級機關、直轄市政府得否自主決定其所屬稅捐機關之層級及設置數量、直轄市政府所屬一級機關單位得否規範其設置門檻、地方組設名稱是否予以統一及現行中央以法律規範地方應設機關或單位，是否限縮地方組織自治空間等問題，研究相關規範是否有侵及地方自治權限之虞。其後，接續探討現行中央法規對於地方職務設置之規範，以及分析相關規定適用於地方機關組織法制所衍生之爭議，包括縣（市）與直轄市之職務設計是否有牴觸憲法疑義，及直轄市政府副秘書長之員額數、所屬一級機關副首長人數等地方重要職務設置之問題。又就地制法第56條及第62條修正所衍生地方政務職與常務職之主管或首長之列等是否予以比照，以及人事等一條鞭法律與地制法競合時之適用問題予以探討。然後，就地制法第4條第2項之立法過程及理由，以及與職務列等有密切關聯之職責程度之指標意涵，論述準直轄市與直轄市二者組織架構及業務之區別，並分析縣準用直轄市時，相關組織規範，包括組設及職務、員額、列等等事項是否均應予準用，以及地制法僅規定符合準用之成就條件，而未規定嗣後人口數下降後應如何處理，屆時宜如何因應？另就縣（市）改制（準用）後地方人口及空間分布等客觀條件、原縣所轄鄉（鎮、市）改設為區之組織變革事項予以探討，再就改制前後組織編制變動情形，包括機關數、員額數、職務結構及列等之變動情況，分析其相關問題。最後，總結前述各個問題分析之內容及建議意見。