台灣區域與都市均衡發展政策的檢討

A Critical Review of the Balanced Regional and Urban Development Policy in Taiwan

Jui-Lin Li

《都市與計劃》 17卷 (1990/09) Pp. 99-118

摘要

台灣綜開計畫與區域計畫的基本構想是，人口與經濟活動過份集中在北高二市，要設法改善以達成下列目標㈠區域間的均衡發展，使所得差距縮小。㈡城鄕間的均衡發展。為了達成這兩目標，擬定五大開發政策：(1)優先開發落後地區中經濟乘數較高的產業。(2)改善落後地區的交通與工業用地公共設施。(3)限制已開發區域新工廠的設立與舊工廠的擴充。(4)積極擴大中小型市鎮，以疏導大都市人口的成長。(5)建設新市鎮以容納過剩或新增的都市人口。
區域間的均衡發展目標與城鄕間的均衡發展目標相衝突。要提升落後區域的所得，就要促進區域內大城市的開發，必然要犧牲中小型市鎮與鄕村。而且，「地方繁榮」不等於「人民繁榮」；幫助落後區域可能意指以全國窮人處征收的稅收來貼補企業和富人。
城鄕間的均衡發展意指將資源移到小型市鎮和農村，來建設交通、通訊、學校、醫院及其他公共設施，這會降低全國的經濟成長，代價或許太大。
一個國家的政治、社會、經濟、行政、及文化要素是一個緊密連結在一起的系統，人口與經濟活動的地理分布只是其中的一面而已。因為低估或錯估了地理層面以外各要素間的連結關係，以直接的政策來改變地理的分布，往往是無效的，有時還會產生反效果。相反的，許多政策的主要目的不是地理分布，卻有很強的地理分布上的影響。從地理分布而言，這些是隱含的或間接的政策。不僅是辨認隱含政策之影響的問題，而且政策之空間上的影響可能有內在的衝突矛盾。決策者會避免彰顯都市政策間的矛盾，但通常不知道或忽視彰顯與隱含政策之間的矛盾。
三十年來拓展外銷是我國最重要的經濟政策。然而，此政策欲與限制北高二市成長的空間政策衝突。外銷需要港口和機場。北高兩地擁有或靠近台灣僅有的兩個國際機場和最大的兩個港口。此外，台灣缺乏天然資源，極大多數工業原料和其他物資仰賴進口，更使限制北高成長為不可能。第(1)區域開發政策是在落後區域開發高經濟乘數的產業。此政策假設在落後區域選一或數個成長中心開發，可以產生波及效果到全區域。但許多研究都已推翻此假設。
第(3)與第(4)政策是限制大都市的發展與擴大中小型市鎮。然而。許多研究都無法找到很大的都市有任何重要的規模不經濟。從較高的所得、租金及利潤而言，大都市有較高生產力是毋庸置疑的。較高生產力的明顯原因是：規模經濟、企業化優勢、產業的互補、較低的運輸和通訊成本、較大的市場、充足與較好的公共設施，大批的企業人員、管理人才及技術工人，充足與優良的各種服務，以及創新的發明和擴散等等。大小都市生產力差別太大，不是非金錢的負面外部成本所能彌補的。
第(5)政策是建設新市鎮，容納過剩與新增的都市人口。新市鎮是最貴的都市開發方式。大有甚者，即使以最大的规模，新市鎮永遠只能吸收新增都市人口的很小一部分。
除了第(2)政策的部分交通設施外，政府並沒有實施這些區域開發政策。許多政府對全國空間開發政策有興趣，是因為聚落分布政策可用來應付許多問題：農村的貧窮，農村人口外流與留農人口的老化，區域間的不平等，都市的擁擠等。但在多數情形下，區域發展政策志不在成功，僅作門面裝飾而已，只是政府表示看到了問題與要採取行動的宣傳工具。中華民國政府在這方面也不例外。
另一個重要的問題是，台灣各區域間的差異真正大到必需採取均衡的區域開發政策嗎？在拉丁美洲和其他中等所得國家，一個區域平均每人生產值可以大到另一區域平均每人生產值的十倍。但在經濟充分整合的進步國家，差別多是2比1。台灣最進步與最落後區域的比較，65年與77年生產毛額之此，分別是1.94此1與1.7此1。因此，台灣區域間差距未大到必需採取分散政策的程度。
總之，彰顯的都市及區域政策的實施，必需以有系統的方式修正國家經濟與社會政策的隱含偏見（包括它們的分布的影響）。假如所得重分配是真正的目標，其他所得重分配政策遠比彰顯的區域政策要好。最後，先進國家的經驗顯示，綜合國土與區域規劃很少是成功的。台灣綜開及區域規劃應作澈底的檢討，包括目標與政策、規劃觀念、規劃層級、計畫內容、規劃與實施技術、及規劃機關的能力。

並列摘要

Since the implementation of its first four-year economic plan, beginning in 1953,Taiwan has witnessed rapid economic development, resulting in an explosive urban growth. In order to accommodate this growth, the government prepared national and regional comprehensive plans and aimed at the control of all development elements so that they may be integrated in the course of devlopment to achieve the following goals:(1)Balanced development among regions in order to reduce their per capita income differentials;(2)Balanced development betueen urban and rural areas.
An evaluation of these goals and policies finds out that many urban policies in Taiwan are inappropriate and/or infeasible. Many urban policies merely serve as a window-dressing operation. The regional differences in Taiwan are small and do not support any corrective spatial policy. The spatial distribution of settlements in Taiwan is a neat and compact pattern. Taiwan does have income differences problems between cities and villages. However, this problem should be solved by direct income transfer policies instead of spatial policies. The national and regional comprehensive planning in Taiwan deserves a critical review.