以都市建設捐取得公共設施保留地之研究

台灣特殊歷史與政治發展背景，以計畫與建設先行，疏於財政評估與支應，主管機關在1960至1980年代將原為私有之土地劃設為公用之公共設施用地，其中尚未徵收或尚未以其他方式由政府取得其權利者為公共設施保留地。政府陸續以修法方式延長，乃至取消取得之年限，致發生已開闢實施之公共設施及未開闢、限制使用之公共設施保留地，長期未辦理徵收補償之不合理現象，截至2017年之統計，全國未取得之私有公共設施保留地面積為27,959.63公頃，若全數以金錢徵收補償取得，估計需財政經費數兆元。此舉導致人民財產權因此受到侵害，都市地區的民眾亦難以享受完善的公共設施服務，後續雖運用非金錢之他法補償手段取得土地，但卻產生諸多負面效應，問題之本在於政府未能善盡公共資源分配之調整者角色。從法解釋角度綜合財產權之相關文獻，本研究發現我國司法制度對保障人民財產權，以及財產權應負社會責任之衡平關係，已逐漸從模糊抽象演進至清晰具體，主管機關與相關單位應積極規劃加速取得私有公共設施保留地之公共政策與配套方案。綜觀世界都市建設之財源籌措，大多採取多元土地財政手段加以課徵費用，過程中必須有縝密且合理之徵費理念。過去為籌措財源取得土地，主管機關研擬都市建設捐徵收條例之草案，因捐之定位模糊、課徵項目繁瑣細碎，在審議過程中受到質疑而立法未果；同時，由於民主社會之選舉制度，導致民意機關在決策過程中，往往做出反對及規避之行為決策，呈現出代議制度下之政府失靈現象。本研究運用焦點團體座談法以及個別訪談法深入探討，建議為加速取得公共設施保留地，應積極採取都市計畫手段、財務計畫手段，以及加強民眾參與之綜合機制。配合高齡化與少子化之社會結構變遷，地方政府應先進行通盤檢討，釐清必要之公共設施用地，對非必要之公共設施保留地加以解編還地於民。其次，採用費用填補之理念制定財務計畫，並基於使用者付費、受限者得償之理念，推動都市建設捐徵收條例之立法，該項臨時性的特別公課，應定期隨牌照稅最高為5%附加徵收捐費，徵收年期上限為四年且不得超徵，若年限屆滿仍需繼續課徵再重新辦理；捐費收入由地方政府成立基金專戶，專款用於取得都市計畫地區已開闢及未開闢之公共設施保留地。搭配他法補償之相關制度，依特殊目的之設施需求，以及土地受限年期之長短，訂出分期分區之取得計畫，解決存在數十年不可逆之都市建設與土地財政問題，以確保人民財產權，並達提升都市生活品質之目標。