我國總統國家安全大政方針決定權運作之變革(1967-2009)

The Evolution of the Presidential National Security Power in Taiwan 1967-2009

尤正才(Cheng-Tsai Yu)

指導教授 ： 邱榮舉

國立臺灣大學/社會科學院/國家發展研究所/博士(2010年)

https://doi.org/10.6342/NTU.2010.10017

摘要

戰後臺灣的憲政制度並非全然由理論設計而開展，而是反映政治現實的演變，其中，憲法增修條文第2條第4項明訂總統國家安全大政方針決定權即為顯例，本篇論文探討的是1967∼2009年之間我國憲政發展過程中，總統國家安全大政方針決定權之運作及其演變的探討。
事實上，每個國家的憲政運作皆有其獨特歷史背景，制度設計或多或少有所不同，不同時空背景下的外國憲政體例實在難以經由移植而成功運作，此乃憲政制度不具歷時性的侷限。因此，以理念類型作為我國憲政制度的研究方法可以說只是一種人言言殊的規範性論述，無法有效解釋戰後臺灣的憲政經驗，更難以詮釋憲政機關權力運作的真實面貌，因此，另覓途徑研究我國憲政制度是一個可以思考的方向，更何況，以理念類型作為憲政制度的規範分析，亦非Max Weber的原意。因此，欲進行我國憲政制度的研究，勢必要回歸到民主憲政運作的重要基本原理—權力分立原則進行探討。
本篇論文採用新制度論的歷史制度途徑。就重建歷史的角度而言，不僅對於國家安全大政方針內涵加以分析，並且針對我國總統運用國家安全權限的環境因素加以論述，由於制度環境影響（限縮）制度選擇，行動者並非全然自主性或基於理性設計來進行憲政改革，因此僅依憲政制度靜態橫向描述恐無由一窺憲法權力的生成與發展，因此制度的歷史研究以及權力的運作方式，都是歷史制度途徑的核心，本論文針對我國總統國家安全權限在憲法變遷過程中的路徑依賴、制度變革與發展進行歷史制度途徑的分析。
研究發現，我國國家安全大政方針決定權運作之變革受到制度路徑影響，並且因總統決策理念而異，每任總統國家安全大政方針決定權之運作因人而異。再者，即便總統國家安全大政方針決定權受到歷史制度路徑影響初始制度，總統之理念卻仍是決定制度運作的關鍵因素，因此，即使面對相同文本（中華民國憲法、動員戡亂時期臨時條款，及嗣後的中華民國憲法增修條文、國家安全會議組織法以及國防法等均為總統行使國家安全大政方針決定權之依據），每位總統卻運作出截然不同的國家安全大政方針決策模式，蔣氏政權時期採取黨國體制決策模式，李登輝時期偏好菁英諮詢決策模式，陳水扁時期堪稱黨政層峰決策模式，而馬英九就任總統初期則是遵憲循規決策模式，不同決策模式反映的是我國憲政機關—總統之國家安全權力運作之歷史制度路徑與領袖理念因素。
憲法賦予總統維護國家安全，以保障國家生存與人民福祉的責任，總統得視需要召開國家安全會議聽取各與會人員之意見，以作為決策之參考，就法定出席人員來看，總統是國家安全會議主席，行政院院長及各主要部會為國安會之出席法定成員，總統並得指定有關人員列席國家安全會議，總統國家安全大政方針決定權實係我國行政權運作之核心，國安權是總統的專屬行政權力，之於行政權而言，以總統為主席的國家安全會議，將行政權定於一尊，或具有增進政府決策效能之作用，然而，我國憲法本文卻有修正式內閣制之精神，由行政院向立法院負責之關係，因此產生權責不相當之問題，總統有國家安全大政方針決定權而無須向立法院負責，行政院須向立法院負責，但無決定國家安全大政方針之權，使得權責不符問題每增憲政爭端，我國國家安全大政方針決定權之設計及與立法權之關係，事實上不利於立法院之監督以及政府權力之節制。
美國聯邦最高法院已故大法官Holmes嘗言「法律的生命，不是邏輯，而是經驗。察覺到的時代需要、流行的道德、政治理論以及公共政策的直覺，不論是言宣於外的抑或不自覺的，甚至法官與其同僚所共有的偏見，在決定人們應受那些法則規範時，遠較三段論證的邏輯形式重要得多。」大哉斯言，三段論證的邏輯形式（例如權力分立原則、中央政府體制類型等之邏輯論證）誠然重要，但是憲法的生命卻是植基於我國憲政運作的實踐經驗，制度設計的根本價值在於，符合權力分立制衡原則並合乎國情的制度才是我國允宜考量的關鍵，唯有滋長於我國固有憲政環境中，才是合乎我國國情需要的制度。

關鍵字

國家安全大政方針決定權 ； 國防 ； 外交 ； 兩岸關係 ； 國家重大變故

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presidential national security power ； national defense affairs ； foreign affairs ； cross-straight affairs ； nation-wide severe calamities

參考文獻

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